质监部门实施《行政强制法》出现问题的解决办法

      ■文/邵国兴

     2012年1月1日，《行政强制法》正式实施，作为规范行政强制行为，维护公民合法权利的重要的行政法律法规，各地质监部门实施一年多来，严格依法实施，规范执法，取得了很好的效果。但是从实践来看，笔者也发现《行政强制法》的某些条款还比较模糊，某些法定程序在执行过程中，还不便于行政执法人员实施，笔者对基层执法人员实践中遇到的问题做了整理和思考，供各位同仁参考。

　　关于行政强制执法主体

　　第十七条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

　　问题：质监部门委托的稽查支队和稽查人员是否能实施行政强制权？

　　思考：该条款重点强调了三方面内容：一是行政机关实施行政强制应在法定职权内开展，不能超越职权；二是行政强制权禁止委托；三是行政强制权必须是行政机关的行政执法人员实施。实践中，质监部门根据“三定”方案的要求和《行政处罚法》的规定，一般都是将案件的调查权委托给稽查支队实施，而很多基层局的稽查支队都是独立的事业单位，这就与法条规定的“不得委托”和“行政机关行政执法人员”就存在冲突。国家质检总局曾在《质检法治参考》中说明，必须是行政机关的执法人员才能实施强制行为，同时各地也可按照当地人民政府的明确规定执行。据笔者了解，《行政强制法》在最初的草案中并没有禁止委托，后来为了防止权力滥用，才增加了该项规定。《行政强制法》设置的初衷是防止目前某些部门使用“临时工”代替行政执法人员执法，而对于质监部门而言，执法的主体一般都是某某局，具体行使案件调查、强制措施的是稽查局或者稽查支队（大队），且文书的盖章都是局章。因此，笔者认为对于质监部门而言，只要是在编在岗的行政执法人员，并且领取了中国质量技术监督执法证件，就可以实施行政强制措施。最高院编写的《<中华人民共和国行政强制法>条文理解与适用》中也认为，在立法部门未出台相关解释前，对受托机关为达处罚目的实施的行政强制措施行为，不宜认定为违反禁止授权原则。

　　关于当事人陈述申辩权

　　第十八条：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（六）听取当事人的陈述和申辩。

　　问题：如何体现执法人员已“听取当事人的陈述和申辩”？

　　思考：程序合法是行政执法行为的前提，该条款规定了行政机关实施行政强制措施十项程序上的要求。其中，陈述申辩权是法律赋予当事人的合法权益，在《行政处罚法》中也有相应的规定，行政机关如果没有依法听取当事人的陈述和申辩，行政处罚行为就是无效行为，法院应当依法判决撤销或确认违法。那么，质监部门如何在执法过程中体现已“听取当事人的陈述和申辩”呢？笔者经调查汇总发现，目前各地质监部门实践中主要有两种方式：一是在现场检查笔录中单独列出“当事人陈述和申辩”一栏，并做好有关记录；二是单独制定《陈述申辩告知书》，在采取行政强制措施时一并送达告知。笔者在实践中创新使用了《行政强制措施告知书》，将程序中所有需告知的内容都包含其中，这样不仅可以书面记录“听取当事人的陈述和申辩”，还可以将其他程序规定的内容在文书中一并告知，灵活性更强。

　　关于查封扣押措施的行使

　　第二十五条：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

　　问题：查封（扣押）到期后是否可以转扣押（查封）？

　　思考：查封、扣押是《行政强制法》规定的两种性质相同，但种类不同的强制措施，质监部门通常使用的是“现场查封”和“异地扣押”。实践中笔者发现，对有些涉案物品在现场实施查封后需要转为异地扣押。这时，扣押措施的时间应如何计算，是按照查封的延期计算，还是从第一次强制措施开始计算呢？笔者查阅了有关资料，都没有找到明确的规定。有人认为，既然法律上没有具体的规定，质监部门就可以先实施现场查封，到期后再转为异地扣押，强制措施可以从扣押开始重新计算。笔者认为，查封扣押是行政机关对当事人财产实施的暂时性控制措施，直接影响到当事人对财物的合法使用的权利。《行政强制法》规定法定期限的目的，就是为了提高行政效率，避免给当事人造成不必要的损失。所以，对同一批财物如果采取了现场查封措施，在期满后转为异地扣押，应视为前一次强制措施的延期，而不能重新计算强制措施，否则就是变相的延长强制措施的期限。

　　查封扣押财物到期后的处理

　　第二十七条：行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

　　问题：强制措施已经期满，但案件尚未办理结束，涉案物品如何处理？

　　思考：造成该问题产生的关键在于，质监部门的办案期限一般为三个月（总局137号令第三十二条）。解决方案一，质监部门提高办案效率，及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。方案二，如果对涉案物品的对违法事实已经调查清楚，且将适用的法律条款规定应当没收违法产品的，质监部门可以先行案审后，下达没收违法产品的行政处罚决定，待案件办结后，再下达其他种类的行政处罚决定。方案三，如果强制期限届满，案件未办结，违法产品的事实还没有调查清楚，或者依法不能先行没收的，则应立即解除强制措施。

　　关于申请强制执行中催告程序的实施

　　第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

　　问题：催告程序应在何时启动？

　　思考：该条款规定了行政机关在申请法院强制执行前，应履行催告程序。那么催告程序应在何时启动呢？有人认为，催告执行应在当事人的权利救济时效内实施，原因在于，第五十三条规定，申请强制执行是在救济期限届满后提起。有人认为催告程序应在救济期限届满之后实施，因为此时当事人的救济时效还没有结束。

　　笔者认为，两种说法都有一定的道理。在实践中，因为各地法院对法条的理解不一，两种模式也都实际存在。从保护当事人合法权益的角度出发，行政机关在行政处罚决定下达后，当事人在法定期限内有提起行政复议或行政诉讼的权利。同时，法律规定该救济权利的行驶，不影响行政处罚决定的执行。所以，从合理性上看，质监部门可在救济途径届满后，立即执行催告执行，当事人不履行的，再启动强制执行的申请程序。

　　在实施《强制法》的过程中，对如何制作强制措施的现场笔录、检测检疫时间告知、查封物资清单的使用等内容还存在诸多需完善的方面，需要各地质监部门在实践中不断的发现和总结。同时，只要严守法律的精神，谨慎采用强制措施，始终维护当事人的合法权益，规范执法，质监部门就能很好的履行法定职责，保障广大人民群众的生命和财产安全。

　　（作者单位：江苏省镇江市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2013年11月刊