浅谈质监许可程序统一立法的时代意义

科学合理  简政放权

——浅谈质监许可程序统一立法的时代意义

    ■文/赫成刚  田  旭

   行政审批制度改革，历来被视为行政体制改革的重要内容，党的十八大报告更是明确提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变”的要求。而第十二届全国人民代表大会确立的行政体制改革的两大主线是简政放权和转变政府职能。《质量技术监督检验检疫行政许可实施办法》（以下简称《实施办法》）颁布于党的十八大召开之际而实施于今年两会召开之时。结合深入贯彻党的十八大和两会会议精神，重读《实施办法》，对于今后更好地开展质监行政许可有着重大的时代意义。

    立法回顾

   “正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。行政执法（狭义上的稽查办案）和行政许可历来是质监系统不可或缺的、直接的和显效的行政管理手段。由于质监管理对象的复杂性、管理职能的追加性，早在1990年原国家技术监督局就制定了《技术监督行政案件办理程序的规定》，为当时的计量、标准化和产品监督执法设立了统一的执法程序。该《规定》当时也为其他部门和地方行政执法程序提供了立法蓝本。所确立的“办理案件，必须做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章正确，符合规定的程序”的主旨，可以说也为1996年的《行政处罚法》奠定了基调。《规定》的良好遵守，一方面为质监执法提供了程序保障，多年来使质监执法成为行政争诉较少的法域。另一方面也极大地推动了质监法治的进程。

   从工业产品生产许可制度的确立算起，质监部门的行政许可制度已经走过了近30年的历程。质监行政许可制度为提高关系国计民生、人体健康的产品质量，维护公共利益和社会秩序起到了不可替代的作用。就质监许可程序立法而言，与行政执法相比，质监行政许可程序立法的滞后在一定程度上制约了许可作用的进一步发挥，也成为质监法治建设的一块短板。回顾以往，质监许可程序立法大致走过了从无到有、从分散到统一的历程。即最早强调许可的技术性，将许可程序规定在各个审查细则之中。随着《行政许可法》的颁行，质监行政许可制度程序立法春笋般涌现。《工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《工业产品生产许可证注销程序管理规定》、《制造、修理计量器具许可管理监督管理办法》、《机动车安全技术检验机构监督管理办法》、《特种设备行政许可实施办法》、《锅炉压力制造监督管理办法》、《强制性产品认证机构、检查机构和实验室管理办法》、《特种设备作业人员监督管理办法》以及《食品生产许可管理办法》等十几个行政规章和规范性文件相继出台。为了克服质监许可程序立法散乱，位阶不一，甚至具体规定与上位法或相互之间冲突的弊端，进一步规范质监行政许可行为，强化对行政许可的监督管理，2012年10月26日质检总局出台了《实施办法》，并于2013年1月1日实施。

    深远意义

   随着现代法治进程的突飞猛进，程序正义被视为“看得见的正义”。程序权利影响乃至决定着实体权利的实现越来越成为人们的共识，所谓“迟来的正义为非正义”。尤其是在对稀缺自然资源、社会资源进行实质配置的行政许可领域更是如此。因此，质监部门的统一的行政许可程序立法便有着深远的时代意义。

   一是必将助推质监许可法治化的进程。以行政规章的形式统一设定行政许可程序以示制度保障，并严格要求使用统一的行政许可文书加以固化，一方面揭开了以往质监许可“技术”规则笼罩下的面纱，让行政许可和行政执法一样，有统一的程序约束，要制作统一的执法文书。另一方面，与以往将审查细则当中的程序简单翻版为各自的许可程序不同，统一的许可程序立法也使许可双方特别是包括受理、审查、审批和监督在内的许可一方尤其是技术把关人员走下神坛，感知行政许可也是广义上的行政执法，要受到法定程序的严格规范。除有技术规范的约束，行政许可也有行政复议、行政诉讼等救济手段的制约，从而潜移默化地增强依法许可的意识。

   二是必将提高质监许可信息公开化的速度。质监系统除了有大量的技术标准、检定规程等技术规范有待最大限度的公开外，在日常管理工作中，行政许可信息公开也占很大比例。“阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督”。为此，党的十八大提出“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、各领域办事公开制度”，让权力在阳光下运行。纵观《实施办法》65条规定，其中有7个条款对行政许可事项的名称、依据、实施主体、条件、程序、期限、收费依据、提交材料目录、层级下放许可事项、许可委托事项、需要听证或涉及公共利益的重大许可事项、非涉密许可决定等都明确规定应以不同形式免费公开。对于违反上述规定的，由上级部门责令限期改正并通报批评。公开意味着公正，通过公开，最大限度地在许可各环节避免滋生各种不良行为的温床。

   三是必将加快质监许可良性发展的步伐。细研《实施办法》全文，会时刻感受到务实和创新的立法思维。首先，创设了行政许可评价制度。党的十八大报告对行政审批制度改革的目标之一就是继续简政放权。具体到行政审批领域即为下放审批权限、减少审批项目和简化审批程序。新一届中央政府也将在现有1700多项行政审批项目减少1/3作为今后五年的工作目标之一。对行政许可进行成本分析、必要性和合理性进行评估、对问题和原因进行评价是许可评价制度的核心任务。通过许可评价，对许可项目的增减、许可权限的收放、许可程序的添减及时作出判断和回应，必将使质监许可更加科学、合理，为质监许可的简政放权提供良好的机制保障。其次，创设了许可终止制度。《行政许可法》对受理后的许可申请，仅作出了要么许可要么不许可的规定。但在实际工作中，由于许可项目的撤并或者职能的划转等政策原因，申请人没有在规定期限内补正有关材料或撤回申请、丧失行为能力以及没能及时缴纳费用等人为原因，在受理申请后作出行政许可决定前往往造成许可不能。如何处理，《行政许可法》留下了立法空白。为此，《实施办法》设定了许可终止程序予以完善。再次，进一步明确了许可双方的法定义务。主要集中在两个方面：一个是针对大量的被许可人未能在规定期限内及时提出延续许可申请的情况，《实施办法》规定可视为不符合行政许可延续的法定条件，如果需要继续从事相应行政许可活动的，应当重新提出申请。另一个是进一步明确了相关承担许可工作尤其是专业技术组织和人员的法律责任。对违法违规开展检验、检测或者鉴定、评审的，予以责令改正；情节严重的处以三万元以下罚款直至取消相关资格。

   除上述之外，对被许可人不配合、拒绝质监部门依法监督检查、公告期限的计算等情形也做出了相应规定。

    实施建议

   对于行政许可事项的设定，《行政许可法》规定了六种情形。归纳起来，从有没有数量限制的角度，可分为没有数量限制的普通许可和有数量限制的特定认可两大类。通常将前者称为行政许可而后者为行政审批。质监许可中的食品、工业产品、特种设备的相关许可没有数量限制。而诸如实验室特别是机动车检测机构的资质许可有着严格的数量限制。以机动车检测机构许可为例，有数量限制就意味着资源的稀缺，如何让申请人享有取得行政许可平等的权利，是质监许可需要破解的一大难题。尽管《行政许可法》以申请在先作为解决问题的制度设计，但是从理论上讲，对同时或同日的申请很难做出先后顺序的区别，从而导致实际工作中难以把握。解决这一问题，不妨采取我国加入世贸组织法律文件中有关行政许可的规定，采取拍卖或者招投标等方式确定。即在确定被许可人之前，将在一定地域内的机动车检测机构的指数作为标的物予以公开，有相关方以竞争性的方式获得申请资格。也就是说，在《实施办法》中，最好以不同的章节对行政许可和行政审批的各自程序作出规定为宜，特别是在受理环节。

    （作者单位：河北省质监局审查事务中心）

    《中国质量技术监督》2013年4月刊