应诉一起特种设备事故行政处罚案的启示

    案情简介

   本文所讲述的是一起普通的一般特种设备事故行政处罚案件，历时将近两年，在办理的过程中，经历了行政复议、民事诉讼、行政诉讼一审和二审，过程比较复杂，也经受住了法院对办案质量的考验，最终一审和二审均获得胜诉。本文旨在介绍案件的争议焦点、承办和应诉中所开展的工作和有效做法，就本案存在的问题进行分析和检讨，并谈一些感想和启示，以期在今后的工作中确保行政处罚的合法有效，减少复议和诉讼风险。

    （一）事故概况

   2010年4月，A局辖区内B公司发生了一起特种设备事故。B公司一台轮胎起重机在吊运货物的过程中，根部吊臂架突然失稳折弯，起重臂端部坠地，造成一人重伤，直接经济损失约40余万元。

    （二）鉴定和调查情况

   事故调查组在开展调查的基础上，进一步委托C特种设备监督检验技术研究院（以下简称“特检院”）对事故原因等情况进行技术鉴定。此后，事故调查组认定该起事故系因起重机作业人员违章超载所引起的一般特种设备事故。2010年6月，A局将该案的调查处理情况向区政府报批。区政府作出批复，同意事故调查组对该起事故的原因分析和对责任单位及相关责任者的处理意见。

    （三）行政复议和民事诉讼

   2010年7月，B公司不服区政府对A局事故调查报告作出的批复，以区政府为行政复议对象，向市人民政府提起行政复议，A局按照区政府的要求作出了答复，并参加了市人民政府开庭审理。2010年9月，B公司因证据不足申请撤诉。2010年10月，B公司以涉案起重机的卖方D公司为被告，向区人民法院提起买卖合同纠纷的民事诉讼。2010年12月，B公司因证据不足再次申请撤诉。

    （四）行政处罚决定

   经报批延长办案期限，2011年2月，本案调查终结。由于B公司在事故发生后立即对伤员采取了及时有效的救助措施，避免了伤者死亡和损失的进一步扩大，经案审会审理，2011年3月，A局决定依据《特种设备安全监察条例》（以下简称“《条例》”）第八十八条之规定，对B公司处以人民币10万元的罚款。

    （五）行政诉讼

   2011年5月，B公司不服A局的行政处罚，以A局为被告向区人民法院提起行政诉讼。2011年8月，区法院一审判决维持A局的行政处罚。B公司不服，向市中级人民法院提起上诉。2011年11月，市中级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。2011年12月，市中级人民法院向A局发出司法建议书，指出本案中存在的问题，并提出相应的工作建议。2012年2月，A局对司法建议书作出书面答复。目前，此案经区人民法院裁定终结执行。

    诉讼争议

   法院在一审和二审中，围绕职权依据、执法程序、事实认定、法律适用等方面对行政处罚的合法性进行了全面审查。本案在职权依据、执法程序、法律适用方面，B公司没有异议，但在事实认定上有异议，主要有以下四个方面：

    （一）设备质量问题是否需要进行鉴定

   B公司诉称，特检院没有对设备质量本身是否合格进行鉴定，片面地将事故的原因认定为超载，因此鉴定结论是错误的，据此作出的处罚显然也是错误的。A局辩称，经过事故调查组的周密调查和特检院的技术鉴定，造成该起事故的直接原因是超载，间接原因是B公司忽视对设备的安全管理，未制定严格的管理制度和操作规程，主要原因是操作人员违章超载作业，与起重机质量本身没有直接联系。换句话说，即使是质量合格的起重机也不能超载，否则也会发生事故。在此基础上形成的事故调查报告，已经区人民政府批复，获得区人民政府的认可，因此，处罚是正确的，有依据的。

    （二）吊臂长度记载不一致是否影响处罚

   B公司诉称，设备的定期检验报告中吊臂最长安装长度为10米，而特检院的鉴定报告以及实际测量的长度为10.7米，仅吊臂超长就可以判为不合格起重机，而鉴定机构却对此视而不见。A局辩称，定期检验报告中的10米仅为设备参数，并且检规所规定的检验项目中，长度并不是检验项目之一。再者，无论10米还是10.7米，均不影响超载的事实，也不影响A局对B公司给予行政处罚。

    （三）委托技术鉴定是否必须全项目委托

   B公司诉称，A局委托特检院进行鉴定的项目不全面，委托是违法的。根据《特种设备事故调查处理导则》（以下简称“《导则》”）第二十八条的规定，机电类特种设备……重点是确定材料性能、结构强度、失效模式、核查安全系数、附件功效以及事故发生时的运行状况等。A局没有委托上述项目，鉴定报告的结论显然是不正确的。A局辩称，B公司片面理解技术鉴定的内容和作用，《导则》第二十七条明确规定，通过现场调查还不能确定事故性质，需要进一步进行技术分析来判断事故发生条件及原因的，可以进行技术鉴定。也就是说，技术鉴定的目的是对事故性质和发生原因进行鉴定。本案的鉴定报告，已经足以认定事故性质和发生原因，因此，不存在委托违法的问题，也无需全项目委托。

    （四）设备产权过户与否是否影响处罚主体

   B公司诉称，事故发生时设备产权并未过户，B公司仅是设备的使用者，因此应当对设备的产权人D公司进行处罚，不应对B公司进行处罚。A局辩称，事故发生时设备产权已经过户，且《条例》第二十三条明确规定特种设备的使用单位应当保证设备的安全使用，第八十八条也明确规定处罚的对象是对事故的发生负有责任的单位。事故调查报告已经认定了事故的责任单位为B公司，因此B公司对事故发生负有责任，应当承担责任，是否过户，并不影响A局对B公司进行处罚。

   上述四个争议焦点中，除了第一个争议焦点二审法院有所保留外，其余三个争议焦点，A局的质辩观点均获得了法院的支持和认可。市中级人民法院在作出终审判决之后，向A局发出司法建议书，认为A局在作出行政处罚前，对于B公司提出的设备质量是否合格的问题并未给予足够的重视，致使事故原因认定结论的准确性不能达到排除合理怀疑的程度。A局书面复函市中级人民法院，就此问题进行说明，并表示在今后的工作中，将更好地运用排除合理怀疑这一原则，切实做到事实清楚，证据确凿。

    应诉做法

   本案中，事故本身并不复杂，复杂的是后续的复议和诉讼。而复议和诉讼要想获得胜诉，必然要求案件的办理是经得住检验的。笔者认为，本案在办理和应诉中，以下几点是值得肯定的：

    （一）主体适格、事实清楚、程序合法、用法准确

   在行政处罚中，做到主体适格、事实清楚、程序合法、用法准确，把案件办成高质量的案件，这是减少行政复议和诉讼风险的基本前提。本案在办理过程中，A局作为辖区内的特种设备安全监管部门，有权对辖区内的特种设备生产、使用单位实施安全监察；A局根据《条例》、《特种设备事故报告和调查处理规定》（以下简称“《规定》”）的有关要求，对事故开展调查和处理，并按照有关规定进行立案查处；在事实认定上，A局收集和提供了非常详细的证据材料，包括现场笔录、调查笔录、现场照片、鉴定报告等，足以对本起事故的性质、原因、责任等作出认定，足以支撑本案的处罚决定；法律法规的适用和处罚的幅度也完全符合规定。因此，本案在一审和二审环节都获得了法院的认可和支持。

    （二）高度重视，精心准备

   B公司起诉A局后，A局领导高度重视，局长亲自过问事故调查处理情况，并组织分管副局长、各有关科室和人员商讨应诉事宜，立即成立由局长为组长，分管副局长为副组长、特种科、执法科、法制科、检验机构人员等组成的应诉小组，收集有关资料，准备答辩材料并起草《行政诉讼答辩状》。在一审和二审期间，应诉小组针对B公司在起诉状和上诉状中提到的有关问题，研究相应的应诉策略和方案，认真推敲和研究每一句表述、每一个关键词用的是否准确，是否存在漏洞，是否会被B公司加以利用和反驳。此外，A局还积极与市局政策法规处进行沟通和联系，就有关法律问题请教领导和老师，市局法规处给予了细致耐心的帮助和指导。正是在领导的高度重视和精心准备之下，A局在应诉过程中才显得胜券在握，成竹在胸。

    （三）密切配合，积极应对

   各科室和检验机构的密切配合，对于本案的胜诉起到了巨大的作用。在一审和二审期间，A局局长亲自组织相关科室和检验机构的有关人员，先后共开展了十余次的专题研讨，尤其是特检院事故调查处理中心的领导，对这次诉讼也高度关注。在一审和二审期间，每一次的研讨，事故调查处理中心都准时参加，对有关的专业性、技术性的问题进行解释和说明，并就B公司的诉讼请求发表了很多建设性的意见和建议，这为A局在庭审中回答法官的发问，为法庭质证和辩论奠定了坚实的基础。此外，一审法院和二审法院在审理期间，还分别就本案涉及到的专业技术问题到事故调查处理中心进行调查，或者要求事故处理中心到法院就相关专业技术问题作出解释和说明。事故调查处理中心细致详尽的工作，有利于法官把握自由心证和裁判的尺度。可以说，特检院的积极参与和技术支撑，不仅是认定事故原因和确定事故责任的直接依据，而且为A局最终赢得法院的支持奠定了坚实的基础。

    （四）冷静应诉，有理有节

   本案一审和二审开庭期间，B公司的法定代表人的情绪都十分激动，言语也十分的不友善，不仅拒绝在庭审笔录上签字，甚至还对A局出庭应诉人员进行人身攻击和威胁。B公司的委托代理人也一直纠缠在一些技术性的问题和细节问题上，比如A局没有对设备质量作出鉴定，如果是一台合格的设备就不会发生事故；比如臂长10米和10.7米，说明检验报告和鉴定报告是伪造的，与事实不符等，但却始终无法提供有力的证据证明自己的观点。A局在庭审中，沉着冷静，有礼有节，既不被B公司法定代表人的言辞所激怒，也不与B公司的委托代理人在技术性和细节性的问题上过度纠缠，按照研讨时确定的诉讼方案进行举证、质证、辩论和陈述，每一个观点都有相应的证据予以证明。为了更形象地向法官解释和说明专业性和技术性的问题，A局还类比和列举了通俗易懂的实例来说明问题。A局在庭审上的冷静、精彩表现，为A局赢得了宝贵的支持。

    本案瑕疵

   虽然A局在一审和二审中均获胜诉，但不可否认，本案并非完美无瑕，还存在一些问题，主要体现在部分证据的制作和收集存在一定的瑕疵，市中级人民法院也通过司法建议书的形式向A局指出了问题。

   根据《导则》二十条、第二十二条和第二十四条的规定，现场调查的内容除了了解现场情况、听取人员介绍、检查现场保护情况、记录现场有关情况之外，还要绘制现场简图，制作现场勘察笔录。A局在组织事故调查组开展调查的过程中，由于委托了特检院进行技术鉴定，并且对特检院的现场简图和勘察笔录予以认可，因此现场简图和勘察笔录仅保存于特检院的原始卷宗中，而没有保存于特种设备事故行政处罚案卷中，导致了庭审中A局无法提供证据证明，在事发后曾对现场开展调查工作以及勘察的相关事实。

   此外，由于事发现场事故调查人员人数有限，工作量大，为了在第一时间内做好现场调查工作，事故调查组的调查人员在开展调查过程中未严格执行《行政处罚法》和有关执法程序的规定，出现了两名相同的执法人员在相同的时间段内分别对多名当事人进行询问的问题。有关调查笔录没有得到法院的认可，被法院排除。

   针对上述问题，A局书面进行了复函，在今后的工作中将更加重视有关证据的制作和收集工作，确保类似问题不再发生。

    胜诉启示

    从行政处罚到行政诉讼的胜诉，本案以下三个方面的感想和启示特别深刻：

    （一）高质量的行政处罚是行政诉讼胜诉的基础

   本案在行政处罚过程中，总体上做到了调查人员依法开展调查，执法人员依法进行行政处罚，确保了处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、用法准确，这为行政诉讼的最终胜诉奠定了坚实的基础。无论是哪一方面出现问题，A局作出的行政处罚都可能无法获得法院的认可，都可能面临败诉的局面。这也再一次提醒我们，在日常办案中要确保和提高办案质量，力争把每个案件都办成铁案。

    （二）高效率的团队合作是行政诉讼胜诉的关键

   面对B公司提起的行政诉讼，A局领导牵头成立的应诉小组在应诉过程中所体现出的高效的团队合作精神，成为A局冷静沉着应诉并最终胜诉的关键。特种科、执法科、法制科、检验机构人员前后十余次的专题研讨，以及特检院事故调查处理中心的积极参与，使得A局领导虽然坐在法院的被告席上，但却不是一个人在战斗，一个充满智慧、坚强有力的团队与A局领导在并肩战斗。

    （三）需要对事故调查处理的程序开展科学化、规范化研究

   本起诉讼也暴露出特种设备事故调查处理过程中存在的问题。由于质监部门处理特种设备事故的时间并不长，经验也不十分丰富，在有关的程序和文书方面还存在较大不足，尤其体现在调查过程中调查人员和执法人员制作、收集的证据不完全符合法律规定，例如现场调查笔录不规范；不能准确反映事故要点；现场勘察记录没有规范的格式；应该搜集的资料没有规范的提示文本；对当事人提出的申辩理由未予足够重视，缺少这方面的记录文本等。目前，A局已经申报了相关的研究课题，并已经通过审核，可望在本起案件的基础上，对上述问题开展程序化研究，形成较高质量的具有指导性的研究成果，以进一步规范特种设备事故的调查和处理。

    （作者单位：上海市崇明县质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2013年2月刊