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■文/张 荣
新修改、施行的《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）、《特种设备事故调查和处理规定》（以下简称《事故调查和处理规定》）赋予了质监部门特种设备事故的报告、调查和处理的职能。但由于《条例》、《事故调查和处理规定》的相关规定过于笼统，部分内容和程序不够明确、具体，使特种设备安全监察人员、行政执法人员在执行中遇到诸多疑难问题。笔者结合一起特种设备事故案件，探讨特种设备行政处罚案件中遇到的新情况、新问题。
案情简介
事故引发的问题
一是关于事故定性。
根据《条例》第61条规定：“有下列情形之一的，为一般事故：（一）特种设备事故造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1万元以上1000万元以下直接经济损失的……”，“死亡、重伤”等人员伤亡、“直接经济损失”是判定事故性质的关键因素，是事故调查的重中之重，应按照《特种设备事故调查处理导则》（TSGZ0006-2009）的相关规定进行认定。其中，“死亡”以医疗机构出具的《死亡医学证明》、公安部门出具的《死亡证明》作为判定依据。而“重伤”应参照《企业职工伤亡事故分类标准》（GB6441-86），以医疗机构对受伤人员出具的出院证明、公安部门出具的法医鉴定（重伤）书为准。在事故报告、调查笔录和法律文书中涉及到对事故人员伤亡的描述时，应注意保持表述的严谨性、准确性，不可随意表述为“重伤”。
直接经济损失是指因事故造成人身伤亡及善后处理支出的费用和毁坏财产的价值，应参照《企业职工伤亡事故经济损失》（GB6721-86）办理。直接经济损失的统计范围包括：1．人身伤亡所支出的费用。包括医疗费用(含护理费)、丧葬及抚恤费用、补助及救济费用和停工工资等；2．善后处理费用。包括处理事故的事务性费用、现场抢救费用、清理现场费用、事故罚款和赔偿费用；3．财产损失费用。包括固定资产损失和流动资产损失。具体到本案，本案的直接经济损失应包括伤者治疗脚踝骨折的医疗费用、护理费、停工工资以及事故赔偿费用等。因此，在事故认定过程中应注意收集伤者的医疗发票、工资条、赔偿费用收据等证明文件作为计算直接经济损失的重要依据。
二是关于事故报告的批复。
特种设备事故行政处罚案件的处理涉及到两个具体行政行为，一是作出事故责任认定的批复，二是对责任单位、责任人作出的行政处罚。而在实践中，“作出事故责任认定的批复”这一具体行政行为往往容易被忽视，主要存在事故报告批复上仅加盖质监部门的印章或者未加盖印章、未按期送达事故报告批复、送达报告时，未告知行政复议、行政诉讼权利等问题，容易诱发行政复议、行政诉讼。
（一）批复上的印章
据笔者了解，各地事故调查组在批复上使用的印章各有不同。笔者认为，在批复上加盖负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门所在地的人民政府的印章较为稳妥。理由为：其一，根据《条例》第67条：“重大事故由国务院特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。较大事故由省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。一般事故由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查”，各级质监部门只是重大事故、较大事故、一般事故调查的牵头部门，开展事故调查是以事故调查组的名义进行的，故在事故报告批复上不宜加盖质监部门的印章。其二，根据《条例》第68条规定：“事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地的人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案”，批复上应加盖批复单位，即所在地人民政府的印章。其三，在批复上加盖地方政府的印章符合《行政处罚法》的立法宗旨，既可方便当事人申请行政复议，提起行政诉讼，保护当事人的合法权益，同时也可保障和监督行政机关有效实施行政管理。
（二）送达事故报告批复的期限
根据《事故报告和调查处理规定》第35条规定：“组织事故调查的质量技术监督部门应当在接到批复之日起10日内，将事故调查报告及批复意见主动送有关地方人民政府及其有关部门，送达事故发生单位、责任单位和责任人员，并抄送参加事故调查的有关部门和单位”。执法人员应在接到批复之日起的10日内，及时将事故批复送达事故发生单位、责任单位和责任人员。送达批复时，可参照《产品质量检查结果告知书》的格式设计《事故批复告知书》，同时配合使用《送达回证》，并由受送达人在《送达回证》上载明收到的日期，签名或者盖章。
（三）告知当事人救济权
事故责任认定是影响行政相对人的权利和义务的一种具体行政行为。执法人员如未告知行政相对人申请复议、提起诉讼的权利，将根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”，延长当事人行政复议、行政诉讼的期限，引发行政败诉的风险。
法律法规的适用
B区质监局在调查结束后，召开案件审理委员会对本案进行了讨论。关于法律法规适用的问题，会上形成了两种不同的意见。
一种意见认为，应适用《安全生产法》第81条第二款规定，对发生事故单位的主要负责人处以2万元到20万元的罚款。理由为：1．《条例》对一般事故定义的起点较低，直接经济损失1万元以上就被认定为一般事故，而对于企业是初次发生事故，违法情节轻微，且在事故发生后，积极开展善后处理工作，主动减轻违法行为危害后果，如根据《条例》对发生事故的单位处以10万元以上20万元以上的罚款、对发生事故单位的主要负责人处以上一年年收入30%的罚款，与《行政处罚法》第四条：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质以及社会危害程度相当”的规定相悖。2．根据上位法优于下位法的原则，应适用《条例》的上位法《安全生产法》进行处理。
另一种意见认为，应适用《条例》第88条第（一）项、第89条第（一）项分别对发生事故的单位、主要负责人进行处罚。理由为：1．《安全生产法》与《条例》不是上、下位法的关系。根据《安全生产法》第9条第一款规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”,安全生产监督部门是《安全生产法》的执行部门，而质监部门无权使用。2．根据《安全生产法》第13条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任”，《安全生产法》调整的是一般的安全生产事故，特种设备事故因其固有特性，不属于一般安全生产事故，故不属于《安全生产法》调整的范畴。
笔者认为，应适用《条例》的相关规定对发生特种设备事故的单位、主要负责人进行处罚。
首先，《安全生产法》是上位法，《条例》是下位法。理由为：1．根据《立法法》，全国人大及其常委会制定的法律效力高于国务院制定的行政法规，法律属于上位法，行政法规则属于下位法。而《安全生产法》是全国人大常委会制定的法律，是上位法，《条例》是国务院制定的行政法规，是下位法。2．《安全生产法》第9条第二款的规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”，该法释义对国务院有关部门作出了规定：“负有安全生产监督管理职责的有关部门主要有：公安部门，负责对民用爆炸物品、剧毒化学品生产、经营以及消防安全等实施监督管理……；质量技术监督部门、工商行政管理部门等也在各自职责范围内，负责有关的安全生产监督管理工作”，由此，质监部门是《安全生产法》所指的国务院有关部门之一，可执行《安全生产法》。
其次，既然《安全生产法》与《条例》是上、下位法关系，为何不依照上位法优于下位法的原则，适用《安全生产法》呢？根据《立法法》，针对同一事项或适用对象，不同位阶的法规性文件都对其作出规定且是在下位法的规定与上位法的规定不一致时，才能适用上位法优于下位法的适用规则，否则这个规则不能予以适用。《安全生产法》只设定了对发生事故的主要负责人的行政处罚，未设定对发生事故单位的行政处罚，而《条例》对发生特种设备事故的单位作出了处罚的规定。两个法规性文件作出的规定并未针对同一对象，未产生法律冲突，故本案并不适用上位法优于下位法。因此，在处理发生特种设备事故的单位时，应按照《条例》的相关规定进行处理。此外，笔者认为，《安全生产法》调整的是一般安全生产事故，新修改的《条例》明确规定了对特种设备事故的调整，故对特种设备事故发生单位的主要负责人的行政处罚也应按照《条例》处理。据笔者了解，在《条例》修改前，也就是2009年5月1日前，法律、法规包括《安全生产法》、《条例》未明确定义特种设备事故的性质，也未明确赋予安监部门、质监部门特种设备事故报告、调查、处理的权利。因此，特种设备事故的报告、调查、处理一般由安监、质监两部门协商解决。以上海为例，上海市质监局与上海市安监局曾于2004年7月1日联合发布《关于特种设备事故调查处理事项的暂行意见》（沪质技监特〔2004〕323号），对上海地区特种设备“受理调查主体”、“行政处罚的执行”的分工予以了明确。其中，受理调查主体的分工为：1．生产经营单位发生特种设备事故，造成生产经营单位人员伤亡的，由安监部门会同同级质监部门以及其他有关部门组成联合调查组，开展事故调查工作；2．生产经营单位发生特种设备事故，造成非生产经营单位人员伤亡的，由质监部门会同同级安监部门以及其他有关部门组成联合调查组，开展事故调查工作；3．生产经营单位发生特种设备事故未造成人员伤亡，以及非生产经营单位发生特种设备事故的，由质监部门组织开展事故调查工作。必要时，同级安监部门可以参与事故调查工作。行政处罚执行的分工为：1．无人员伤亡或造成非生产经营单位人员伤亡的特种设备事故，由质监部门进行行政处罚。2．造成生产经营单位人员伤亡的特种设备事故，由安监部门进行行政处罚。可见，在《条例》未修改、施行之前，特种设备事故的性质、分类、定义均未明确的情况下，将特种设备事故作为一般安全生产事故对待，对事故的责任单位、责任人员按照《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定予以处理。
2009年1月，国务院在对《条例》进行修改时，考虑到特种设备事故预防和调查处理的专业性以及与一般生产安全事故的差异，总结了实践中的成熟做法，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，增设专章规定“特种设备事故的预防和调查处理”：一是根据特种设备事故所造成的人员伤亡、直接经济损失、中断运行时间、受事故影响人数等情形，确定了特种设备事故的分类；二是根据特种设备事故的特点，规定应急预案、应急演练和事故分析及评估制度；三是完善事故报告制度；四是根据事故性质的不同明确事故调查主体；五是规定事故调查报告、批复、备案，以及对事故责任单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。因此，在《条例》新修改、施行后，也就是2009年5月1日以后，对特种设备事故的定义、种类、处罚规定的更明确、具体，故适用《条例》更为合法、合理。具体到本案，本案发生的时间是2010年3月，故应适用《条例》。
第三，特种设备事故行政处罚的自由裁量应从严掌握。新修改的《条例》加大了对企业违法违规生产、使用特种设备行为和特种设备作业人员无证、违章作业等行为的惩处力度，强化了企业的特种设备安全主体责任意识。而对于违法违规活动造成特种设备事故的行为更应严惩，切不可为了便于执行而超出自由裁量权限范围擅自作出减轻处罚的决定，或者为了降低罚款数额将《安全生产法》作为处罚依据，否则将引发适用法律法规错误、自由裁量失当等法律风险。
（作者单位：上海市青浦区质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2012年12月刊
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