责令限期改正应设定合理的期限

    ■文/孔春红

   2012年3月8日，J市质监局执法人员在对生产许可证获证企业执法检查中发现，某化工厂变更了企业名称为“某化工有限公司”，并于2012年1月13日办理了新的营业执照，但其生产许可证上企业名称仍为“某化工厂”。执法人员以企业未按规定办理生产许可证变更手续为由，于当日向某化工有限公司下达了《责令改正通知书》，责令其于2012年3月15日前办理相关手续。2012年3月20日，执法人员再次到某化工有限公司检查，发现该公司没有按规定的时限到生产许可证主管部门办理变更手续，遂按程序报批立案调查。调查终结后，执法人员认为某化工有限公司存在逾期未办理生产许可证变更手续的违法行为，依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第二款的规定，拟定作出“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额50%罚款”的行政处罚，报案件审理委员会审理决定。此外，某化工有限公司在立案调查后，于2012年4月6日向生产许可证主管部门提出申请，办理生产许可证变更手续。

   本案办理貌似事实清楚、定性准确、法律运用得当，但案件审理时普遍认为行政处罚明显过重，而且案件办理中存在一个重要的问题，就是责令企业7日内办理变更手续的期限是否合理。《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第二款规定：“取得生产许可证的企业名称发生变化，未依照本条例规定办理变更手续的，责令限期办理相关手续；逾期仍未办理的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。”其中的“逾期”就是行政机关“责令限期”的期限，但该条未明确“限期”的期限是多少。《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十条规定：“责令限期改正的期限按照法律、法规、规章或者技术规范的规定执行。法律、法规、规章或者技术规范没有规定的，改正期限一般不超过30日；确有必要超过30日的，应当根据案件实际情况确定，并报请质量技术监督部门负责人批准。”这里也没有明确责令限期改正的具体期限。那么，没有明确规定是否就可以随意指定一个期限呢？答案当然是否定的。

   责令限期改正的合理期限应当与实施行政许可的有关规定相搭配。《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第八十二条明确规定：“企业名称、住所、生产地址发生变化而企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺未发生变化的，企业应当在变更名称后1个月内向企业所在地的省级质量技术监督局提出生产许可证名称变更申请。”这里的“1个月”是企业应当主动办理变更申请的法定期限。在行政机关发现企业未按规定办理变更手续责令其限期改正时，也应当给予企业一个法定期限的改正时间，较为妥当合理。

   同时，实施行政处罚应当遵循《行政处罚法》的法律目的和立法本意。《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”在行政执法中应当体现处罚与教育相结合的法律目的，特别是符合减轻或者不予行政处罚情形的违法行为更应慎重行使行政处罚权。

   据此，J市质监局案审会审理认为，本案办理过程中责令限期办理变更手续期限仅为7日，不合法理、情理，且某化工有限公司已于2012年4月6日向生产许可证主管部门提出申请办理变更手续，决定不予行政处罚。

   在许多质量技术监督行政管理的法律责任中，都有责令限期改正的规定。责令限期改正源自《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，即行政机关为制止正在发生或可能发生的违法行为，责成、命令违法行为人在一定期限内纠正违法行为，消除不良后果，维持法定秩序和状态。这一规定实际上是为行政机关设置了一种作为义务，即针对违法行为，行政机关应当责令改正违法行为，恢复良好的行政管理秩序。这种作为义务应当贯穿于行政管理过程的始终，并把它放在首位。

   从立法本意上理解，责令限期改正主要是针对较轻微违法行为，一般作为行政处罚的一个前置条件，如果当事人在限期时间内改正了违法行为，就不再予以行政处罚；如果超过了期限不改正的，再给予相应的行政处罚。从这一点上来看，确保了行政机关责令限期改正的期限合理合法就显得尤为至关重要。当事人只要在行政机关指定的合理的期限内改正违法行为，就应不受行政处罚；否则，就有单纯追求罚款、滥用处罚权的嫌疑。

   因此，合理期限的确定应当符合行政处罚的基本原则。责令限期改正的目的在于制止和纠正违法行为，带有教育和救济的性质。行政执法应坚持合法性和合理性的统一，在责令限期改正的“期限”问题上，执法人员应遵循合理性原则，即应根据具体违法行为的性质和实际情况，合理地设定整改时限。期限过长或过短都是不合适的，既不要让整改单位无法完成，也不要过于宽松制造隐患。例如，《特种设备安全监察条例》第八十三条规定，特种设备使用单位未建立特种设备安全技术档案的，责令限期改正。对此，责令当事人一两天改正似乎有点“不近人情”，但若给予一个月时间则就成了放任自流。这种情况下，执法人员应当根据使用特种设备的数量和状况，考虑建档实际需要的时间，在此基础上再确定一个适当的期限。

   合理期限的确定应当符合行政许可的有关规定。对涉及行政许可审批手续的责令限期改正，应充分考虑行政审批的周期，给予适当的合理期限。行政机关作出责令限期改正决定后，当事人办理行政许可是一个过程，需要申请并经行政机关审查核准，必然需要一定的时间，这个时间段从理论上来说应该不低于行政许可机关作出是否准予许可的期限。所以，行政机关作出责令限期改正决定时，期限不能一概而论，而应结合行政许可的有关规定，确定一个既合法合理，又合乎工作实际的期限，超过这个合法合理的期限仍不办理相关手续的，即可视为“逾期不改”。这样更能体现法律规定，保障行政机关有效实施行政管理。例如，《特种设备安全监察条例》第八十三条规定，特种设备未办理登记擅自投入使用的，责令限期改正。该条例第五十三条规定了实施特种设备许可、核准的期限为受理申请后的30日内。因此，责令当事人限期办理特种设备登记的合理期限应当与法定许可期限相搭配。

   合理期限的确定应当符合行使自由裁量权的基本要求。法律、法规没有对责令限期改正的期限作出明确的规定，行政机关如何确定这个期限，本质上属于行使自由裁量权的范畴，但行使自由裁量权绝非随意而为，而应遵循公平公正、程序正当、综合裁量的原则。责令限期改正的期限的确定，应当听取当事人的违法原因陈述，考虑限期改正实际需要的时间，合法合情合理地确定一个合理的期限。当事人只要积极主动，应当能够在这个期限内改正违法行为，从而实现规范行政管理秩序的目的；如果当事人没有合情理由，置若罔闻，仍不按照规定的期限去改正违法行为，行政机关应当依法实施行政处罚。

   责令限期改正作为一种具体行政行为，带有一定的强制性和权威性，对违法行为人具有约束力。在实施过程中要体现和维护执法的威严，不能随意了事。在作出《责令改正通知书》时，要明确地表述违法行为发生的时间、地点及行为内容和违法依据等基本要素，在改正要求中准确表明责令当事人纠正违法行为、达到整改状态的期限要求和具体方式，在送达时要告知当事人未在限定期限内改正可能引起的法律后果。作出《责令改正通知书》后更不能有始无终，不顾整改的效果，没有后续的监管和跟进，如此，不仅损害了执法的威严，更使管理成效大打折扣。责令改正期限届满后，执法人员要如期复查，对当事人实施整改情况进行监督检查，及时消除隐患，达到改正违法行为、恢复正常管理秩序的目的。如果当事人在限期时间内改正了违法行为，整改到位不予立案查处的，应记录详细情况并收集入档；对整改不到位而立案查处的，应体现对整改情况的复查，记录对当事人整改情况的后续监管和复查意见，结合当事人的整改情况提出处罚的建议。

    （作者单位：江苏省泰州市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年9月刊