责令改正的法律属性及在执法工作中的应用

   ■文/涂小平

   在目前现行的质监法律体系中，责令改正广泛存在，且在执法过程中被大量运用。责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在质监部门日常监管中日益发挥重要作用。因此，合理界定责令改正的法律属性，确保合法使用责令改正对质监部门推进依法行政，保障行政相对人合法权益具有重要意义。

   关于责令改正的法律属性学术界一直存在分歧，本文拟对责令改正的法律属性及其适用展开探讨。笔者认为“责令改正”属于行政指导，既非行政处罚亦非行政强制。

    责令改正的法律属性

   责令改正是指行政主体依法做出要求行政相对人停止和纠正违法行为的行政指导行为。它有多种表现形式，如责令停止使用、责令限期改正等。因在现行的质监涉及的法律、法规、规章中责令改正大多出现在“法律责任”章节，所以很多执法人员误认为责令改正是一种行政处罚，将责令改正作为行政处罚种类予以运用。

   责令改正的特征有：1．作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。2．责令改正的对象是违法行为人，即违法的公民、法人或其他组织。3．责令改正的作出以行政相对人违法为前提。4．责令改正是行政主体依据法律、法规、规章或依职权作出。

   作出责令改正的条件：1．行为人的行为违反法律、法规、规章的规定；2．法律、法规、规章有明确授权由行政机关对某一违法行为给予责令改正或法律、法规、规章虽未明确规定，但依法属于行政机关职权管辖的范围（如质监部门对特种设备的监管）；3．根据《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚的同时，也应当责令当事人改正或限期改正违法行为。

   行政指导是指行政主体在其管辖权限内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，依据国家的法律或政策，采取引导、劝告、建议等非强制性手段，实现一定行政目的的行为。非强制性是行政指导区别于行政处罚等强制性行为的显著特点。从质监监管工作实践来看，大部分是有法律依据的行政指导和具体的行政指导。

    使用责令改正存在的问题

   (一)使用责令改正时机不当。一是日常监管中用得少。即使发现了违法行为也由于违法行为危害性不大而疏忽掉，没有采取责令改正措施，错过了使当事人改正轻微违法行为的机会；二是在作出行政处罚决定时又同时作出责令改正用得多，在案件办理过程中发现违法行为采取责令改正用得少。一宗案件由立案查处到作出处理决定往往需要较长时间，《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条规定：“质量技术监督部门办理行政处罚案件，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。”由此推算，案件调查处理时间可以超过4个月，因此，对某些案件，若等作出处理决定时才责令当事人改正或限期改正违法行为，不但在时效性上会有滞后，在这一时间段内还可能会出现监管执法风险，如涉及特种设备和食品安全监管的案件。

   (二)责令改正采取的措施不完善。一是书面责令改正少。由于书面责令改正通知书要填写较多内容，部分监管执法人员为避免麻烦，在对当事人作出责令改正时多使用口头责令的方式，虽然口头责令改正也是责令改正的其中一种手段，但与书面的责令改正通知书相比，其法律效力和对当事人起到的实际效果显然就小得多了。二是没有做好其他相应证据材料的搜集和文书的填写。监管执法人员发现一些较轻微的违法行为时，往往由于该违法行为不必进行行政处罚而直接进行责令改正，忽略掉证据材料的搜集和《现场笔录》的制作等步骤，使案件无法做到“证据确凿”，造成缺陷。三是责令改正内容不明确。执法人员在作出责令改正时，没有根据实际情况来表述，往往是“一刀切”表述为“责令改正违法行为”等，既没有提出整改的方式方法又没有提出整改时限，使当事人既不知道如何改又不知道何时改，直接影响改正效果。四是事后跟进不到位。执法人员在发出责令改正后，往往就有了“我已经对当事人进行了处理”的想法，接下来就不了了之，没有及时对当事人违法行为的改正情况进行跟进。

    正确使用责令改正的建议

   (一)充分认识责令改正的重要作用。对日常监管和处罚中对违法行为作出责令改正，可减少违法行为范围的扩大和危害性的加深，充分体现教育与惩治相结合的原则，也有利于规避由于“不作为”、“不依法行政”、“不依程序执法”等给执法人员带来的风险。

   (二)完善责令改正措施。一是尽量使用书面的《责令改正通知书》，书面的责令改正对当事人而言比口头的责令改正更有威慑力，从而增大其执行有关行政措施的可能性。尤其要注意的是，部分执法人员在巡查时将企业的违法行为写入巡查记录并责令改正，用自制的巡查记录代替责令改正通知书，笔者认为这是不妥当的。从证据效力的角度上讲，责令改正通知书是质监部门对外统一使用的制式法律文书，其法律效力远远高于执法人员自制的巡查记录。二是注意相关证据的搜集和文书的制作，先有违法行为的存在，才能作出责令改正，就笔者意见而言，不论在哪种情况下，制作《现场检查笔录》都是必须的，要在《现场检查笔录》中清楚、真实、全面地记录现场检查情况，并将《责令改正通知书》附后，保证对当事人处理的“名正言顺”。三是完善责令改正的内容，根据不同的情况作出具体的责令改正内容，要写得清清楚楚。如逾期未建立特种设备安全技术档案的，责令“限期建立特种设备安全技术档案”，取得生产许可证的企业名称发生变化，未按规定办理变更手续的，限期“办理变更手续”等等。“限”的这个“期”，也要根据实际情况来作出，法律、法规、规章有专门对责令改正的期限作出规定的，按照法律法规的规定执行，《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十条对此已有明确规定，此处不赘。四是注意做好事后跟进，根据责令改正的期限及时对当事人的改正情况进行跟进，并做好记录。发现当事人未按照规定进行改正的，进行相应的处理。要注意，质监系统部分法律法规，如《特种设备安全监察条例》等有专门对作出责令改正后当事人不进行改正的情况应如何处理的明确规定，如遇此情况，应按法律法规的规定执行。

   (三)制定责令改正法律指引。建议将现行的《产品质量法》、《食品安全法》、《特种设备安全监察条例》等实体法“法律责任”章节中的责令改正统一归入第一章总则中，单独设立“行政机关发现违法行为的，应当责令当事人改正或限期改正”等法律条文。

    （作者单位：四川省攀枝花市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年5月刊