质监行政许可的走向

   纵观建国60年特别是改革开放的30年，中国的经济体制走过了计划经济、计划经济与市场经济双轨到市场体制为主、政府干预为辅的三个不同历史时期。与此相对应，行政许可也走过了行政主导的许可萌发、双轨制下的许可异常发展和当今呼吁许可回归理性的三个时期。特别是2004年《行政许可法》的颁行，更标志着我国行政许可纳入法制化的轨道。然而，立法永远是一门缺憾的艺术。由于经济运行模式、社会文化背景、人文法律意识等原因，行政许可无论是在运行体制、机制，亦或许可覆盖面、种类，以及许可各方对许可的认知上，仍存在这样那样的意识误区、运作失衡和责任缺失。为谋划好“十二五”全国质监行政许可规划，走出“重发证、轻监管”的局面，结合国家质检总局的“十二五”规划,笔者认为今后几年应在以下几个方面下功夫：

   第一，结束“国家、省两级发证，下托一级”的许可体制，实行国家、省、市、县四级发证体制，并随着行政许可权限的进一步下放，逐步实现市、县局许可为主，省、国家局许可为辅的格局。除食品生产许可外，质监系统的大多数许可发于计划经济而盛于双轨制时期。受“权力政府”意识的影响，许可权一般集中于国家、省级机关手中。为了适应政府角色的转变和日益繁多的许可事项，有权部门才将许可的受理与审查的事务性工作委托给下一级代劳。一方面，造成与《行政许可法》和国家对行政许可改革的精神相抵触。如《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（2005年9月1日国家质检总局发布）第二十一条第四款规定“各级质量技术监管部门按照权责一致、层级负责的原则，分别承担食品生产许可工作责任”的规定，与国务院2001年批转的《关于行政审批制度改革工作实施意见》确立的“谁审批、谁负责”的基本原则相违背。从目前来看，由于委托给市局的仅是有限的受理和审查权限，久而久之易造成“打工”的惰性工作意识。而县局由于没有任何许可权限，怕受到企业“歧视”，往往充当企业的咨询员、在许可过程中大包大揽的现象时有发生。另一方面，违背了便民原则。由于一个完整意义上的行政许可不在一个层级上，特别是国家、省级将许可的受理甚至审查下托一级，表面上贴近了申请人的居所地，方便了申请人。但是，由于层级的增加，使申请人本来可以针对一个机关完成的事项，却要针对两层甚至以上的机关，增加了不必要的人力、物力投入。

   第二，实行发证阶段的“受理、审查、决定”三分离与密切发证与监管的二者关系的许可机制。由于行政许可涉及到稀缺资源的分配，禁行行为的特许或特别资格的认可，是一项赋权赋利的行政管理行为。为克服许可发证阶段权力过于集中，风险过于重大的局面，“受理，审查，决定”三分离的质监许可模式于2004年在广西区局首先发韧，后得以在全国力推。然而，这只是技术层面上的。国务院在《关于行政审批改革工作实施意见》中确认“谁审批，谁负责”的原则，究其原意，仿佛只是对审批环节合法性和效能性的要求。随着全能政府、管理政府和主导政府向有限政府、服务政府和引导政府的转变，以及行政追责体制的不断完善，特别是问题乳粉事件暴露的监管缺失问题，也提醒我们质监行政许可做到发证与证后的监管的紧密结合才是一个行政许可完全的闭合。

   可以预测，伴随着包括审批权限在内的各项许可的下放，由于市、县两级成为行政许可的真正主体，具有了许可前、许可中的亲历性，因此，对于许可后的监管也应有了认同感和责任感。同时，推行几年的网格化监管模式也为我们加强许可后的监督提供了操手。也就是说，从行政许可角度而言，在完善行政许可体制的前提下，实行“谁发证、谁监督、谁负责”的机制，必将提升基层部门监管的有效性，促进企业按照许可时的经营条件合法经营。

   第三，合理界定省、市、县三级的许可种类。减少审批项目，下放审批权限是“十二五”时期不变的方向。然而，也不是一味地将全部行政许可权限都下放到市、县局。因为，行政许可究其性质也有不同的分类。以行政许可制度比较发达的美国而言，其行政许可大致分为四种：一是允许（permit）,即对于具备了某种客观技能和水平的人从事某种活动的一种许可，如汽车驾照；二是资格证明（certification），即对具有相应教育经历或者专业资格的人从事特定职业的一种能力证明；三是特许（franchise）,是对有限资源进行配置的一种方式，如出租车业的经营许可；四是执照（license）,是对经营关系公众健康、社会福利事业的一种许可，如餐馆经营执照。我国的《行政许可法》针对六种事项设定了行政许可，但不外乎对美国四种许可的概括。但总的来讲，可以分为有数量限制的如许可、特许和资格证明以及没有数量限制的如执照两大类。质监系统的行政许可也可大体上分为上述两大类。凡带有全局性的、产业政策的、有数量限制的诸如实验室资质认定、机动车安检和相关人员资质以及涉及产业政策，如水泥等产品的许可等原则上保留在省局。而没有数量限制、主要靠市场优胜劣汰的下放到市、县局。

   第四，进一步明晰委托内涵、合理界定委托权限。由于长期以来行政许可的运转机制远不能适应行政许可运行实际的需要，为了更好地落实行政许可的各项原则，比照行政处罚，《行政许可法》确立了行政许可委托制度。该法第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关在委托范围内，以委托行为机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或个人实施行政许可。”上述规定有以下含义：一是委托双方必须均为行政机关；二是只能是一次委托，不能两次以上委托。但委托权限的内涵法律没有规定，只确定被委托方以委托方名义实施。事实上，在具体的委托事项中，委托权限亦不尽统一。以总局的工业产品许可委托为例，橡胶制品的许可总局只委托省级局受理，而部分电线电缆则既委托受理又委托现场审查。上述做法，一方面增加了许可的成本投入，另一方面由于结点无谓增多，降低了效率，有违设定委托的初衷同时也有悖便民原则。因此，对于委托下级实施的行政许可，委托的权限理应包括受理、审查和批准的所有权限全部，而非仅为受理或者受理和审查。对于因委托许可产生的法律纠纷，由于是系统内的委托，委托部门在妥为处理后，可以追究被委托方的相应责任。

   第五，妥善把握严格行政许可与遵守效能的关系。几年来，随着《行政许可法》的颁行，以河北省为例，省政府加大了对包括行政许可在内的各类行政管理行为的效能考核。全省质监系统在简化许可手续，缩短许可时间上作出了不懈努力，取得了较好的效果。但是随着依法行政里程的推进，效率优先的施政准则己被效率优先、兼顾公平的准则所取代。同时随着依法行政的不断完善，公平行政的地位将日益彰显。因此，对于有数量限制的质监许可种类，在恪守时效的前提下，为实现有限社会资源分配的最大公平化，宜进一步完善程序。以机动车安检资质许可为例，“十二五”期间，在综合考量各种社会、经济发展因素、科学谋划省域内的机动车安检布局的前提下，尽早向全社会公开全省机动车安检资质设置规划，将现在的一次性技术许可模式转变为意向许可审批＋技术许可审批二次审批模式。首先受理和审查意向许可，即首先受理和审查申请人的建设意向、设计和建设计划等非物质条件事项是否符合全省的规划。受理的顺序遵守“申请在先”原则。在申请先后不能区分时，按照中国加入世贸组织法律文件中关于行政许可的规定，采取招标等竞争性方式确定。在履行意向许可后，再按照技术标准对申请人的场地、人员和设备等进行技术许可审查。

   第六，把握好分级许可与统一技术要求的关系。随着许可体制和机制的改革，质监许可的层级和节点增多，无疑为统一技术要求、统一标准实施、统一许可管理带来困难。这就要求各级质监行政部门充分发挥行政许可审查事务机构、各类相关协会等社会组织的作用，加强对许可审查员队伍的政治素质和业务素质管理、审查细则的把握、现场审查的标准量化等工作，以期做到各类许可的量化统一。

    (作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心)《中国质量技术监督》