无证查处遭遇法律规定的尴尬

   基层质监部门在超市、小卖部查处的无生产许可证或无3C认证（简称无证）的产品，案值一般不大，多则上千元，少则十几元，违法事实简单、清楚，但案审时问题就来了。

   什么问题？是不是处罚没有法律依据？正好相反，法律依据相当充分，《认证认可条例》第六十七条、《工业产品生产许可证管理条例》第四十八条以及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条都明确规定了销售无证产品违法行为的处罚依据，是不是这几部行政法规的罚则相互矛盾，让执行者无所适从？也不是，这三部法规除略有差别外，都一致地规定对该违法行为要处以五万元以上罚款。执法人员却犯难了：“最低5万元，怎么罚？”

   法律规定一旦与实际严重脱节，执法实践便会处境尴尬。对一个货值金额仅十几元或几十元，且主观恶性不大的违法行为，动辄处五万元以上的罚款，其结果只有两种：要么经营者倾家荡产；要么法律得不到真正的执行，成为摆设的“花瓶”。前一种结果把握不好，容易激发群愤，让人怀疑执法者的动机，引发不和谐，因此执法者不到万不得已不敢用，于是，执法实践的结果便是后一种——堂堂的法律规定得不到执行，或者是被“灵活”地变动，比如“生”造出一些减轻情节而只罚一两千元，这样一来，案子结了，罚没款也“进帐”了，但是，其风险非常高，一是经不起行政诉讼，二是法律尊严遭到肆意践踏。这就是起点五万元罚款造成的严重后果！何况，不处罚也错，不处罚就是行政不作为，就是失职、渎职。早在2003年《认证认可条例》出台时该罚则最低5万元罚款就引来众多争议，反对声最高的便是来自基层，这样的罚则难以操作，可之后的《工业产品生产许可证管理条例》以及《特别规定》却对基层的呼声无动于衷，罚款仍是最低5万元，其理由是要将违法者罚得倾家荡产，不能再违法，以便对违法行为的纠正一步到位，杜绝再发生。目标很明确，可对于基层执法者，要做好无证查处工作，真的很难，查还是不查，罚还是不罚，都左右为难，无所适从。

   事实上，尴尬的远不止基层执法者，三部法规这样的罚则也让一部法律很尴尬，这就是《行政处罚法》。

   《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”行政法规必须在法律没有规定的情况下才能做出规定，而且不得违反行政法的基本原则。然而，三部法规的该罚则已严重违反了《行政处罚法》的基本原则。《行政处罚法》第四条第二款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”依三部法规规定，销售无证产品，哪怕货值只有十几元，也必须处以5万元以上的罚款，如此规定明显与《行政处罚法》“过罚相当”原则相违背；再者，立法者要把违法者罚得倾家荡产的立法目的，也与“处罚与教育相结合”的原则相差甚远。因此，从上位法优于下位法，法律原则高于一般法律规定的角度看，三部法规的该罚则由于缺乏可操作性且违背行政法基本原则，应属无效。

   虽然法律规定未必都能合理，立法者试图通过严刑峻法来杜绝违法行为的发生，这看上去很好，实际上却与基本法理、法治精神相违背。立法者不切合实际的结果使得法律规定流于形式，慢慢地成了花瓶，非但不能达到立法目的，反而会破坏法律的公正性和严肃性，其后果只能由政府的公信力来“埋单”。因此，基层执法人员迫切希望立法者适时地对这三部行政法规的个别条款作出必要的修改，使之成为可具操作性的法律依据。

    （作者单位：福建省漳州市质监局 诏安县质监局）