食品小作坊整合的必要性和约束条件分析

   积极推动整合，是当前各地政府和监管部门在食品生产加工小作坊整治过程中重点采取的一项举措。本文力求通过对整合必要性和约束条件的分析，为各地监管部门从实际出发，切实加强食品加工小作坊整治,提供可资借鉴的经验和思考。

   做好食品生产加工小作坊监管工作是当前我国食品安全领域一项艰巨的任务，是食品生产加工环节监管的重点和难点。小作坊监管之难，难在数量之庞大和基础之薄弱。2007年,我国食品加工小作坊数量多达35.3万家，占到了全部食品生产加工企业总数的78.8%。这些小作坊普遍呈现“多、小、散、乱、差”的特点，从业人员知识水平不高，生产设施和设备简陋，质量管理薄弱,保证食品安全的能力低下。另一方面，小作坊数量多，分布广，活动隐蔽，流动性强，开停频繁，违法行为难发现、难打击、难根治，导致治理工作经常处于循环往复的状态，监管成本非常高。近年来，各级政府和监管部门采取了一系列措施加强对食品生产加工小作坊的整治，其中一个有效手段就是积极推动小作坊整合。

   食品生产加工小作坊整合，就是在政府和监管部门推动下，某一特定区域、特定行业中食品生产加工小作坊之间、小作坊与其他食品生产加工企业之间通过纵向或横向的联合，提高产业集中度和行业组织化水平的过程。整合的类型可大体分为两种形式：纵向整合和横向整合。

   所谓纵向整合就是位于产业链下游的较大规模的食品生产企业以适当形式控制自己的原料（半成品）供应者以及食品加工小作坊的生产经营，实现一体化的一种整合形式。纵向整合又可具体分为松散型纵向整合和紧密型纵向整合。前者如实践中常见“公司+农户”形式，后者如“公司+基地”、“公司+合作社”等形式，其区别在于企业是对小作坊的产品、技术、市场实施了有效控制还是取得了小作坊的部分所有权。

   所谓横向整合就是特定行业中，生产相同或相似产品的食品加工小作坊之间或小作坊与较大规模企业之间的联合重组。整合双方在技术、生产工艺、产品及其销售渠道相同或者相似，并在事实上存在竞争关系。横向整合又可具体分为松散型横向整合和紧密型横向整合。前者如在协会或者专业合作社组织下的“集中生产、集中检测、集中采购”等方式，后者如大企业直接收购兼并小作坊、小作坊之间的股份联合等方式，其区别在于小作坊之间或小作坊与企业之间是建立了某种固定联系还是实施了资产上的兼并重组。

    从经济角度对小作坊整合必要性的分析

    推动小作坊整合，对保障食品安全具有非常重要的意义。这可以从经济角度进行分析。

   “天下没有免费的安全午餐”。要将食品的质量保持在规定的质量水平上，就需要生产加工企业额外支付相关费用，这些额外支付的费用就构成了企业的质量成本。所谓质量成本，就是将产品质量保持在规定的质量水平上所需的有关费用。按照质量成本的经济用途，质量成本可以分为预防成本、鉴定成本、内部损失成本和外部损失成本，特殊情况下，还需增加外部质量保证成本。其构成可以用图1表示。预防成本是指预防不合格品与故障等所支付的费用。鉴定成本是指评定产品是否满足规定的质量要求所支付的费用。内部损失成本是指产品交货前因不满足规定的质量要求所损失的费用。外部损失成本是指产品交货后因不满足规定的质量要求，导致索赔、修理、更换或信誉损失等所损失的费用。

    质量成本构成

   按照质量成本的控制效果，我们又可以把质量成本分为质量控制成本和控制失效成本。预防成本和鉴定成本属于质量控制成本，它是质量成本中的主动投入部分；内部损失成本和外部损失成本属于质量失效成本，它是质量成本中的被动损失部分。显然，质量控制成本和控制失效成本之间存在相互制约的关系，质量控制成本的投入越大，可能的控制失效成本就越小，最终产品质量水平就越高；反之亦然。

   要提高食品安全水平，企业就需要投入更多的预防和鉴定成本。政府实施食品安全管制，强制规定了食品生产加工企业必须达到的一个基本的食品安全水平，而这一水平显然是小作坊现有的预防和鉴定成本投入所难以保证的。食品加工小作坊必须加大其在预防和鉴定成本上的投入,才能符合政府管制的要求。当然，从理论上看，质量控制成本投入的增加会带来控制失效成本的减少。但从实践中看，由于长期以来存在的食品安全信息不对称，小作坊的内部损失成本和外部损失成本几乎可以忽略不计，这也是小作坊与规范企业之间最大的差别。而加强管制后，政府和监管部门的严格执法将相应加大小作坊的控制失效成本。因而，在相当长的一段时间内，小作坊将面临质量控制成本和控制失效成本提高的叠加效应，质量成本将有大幅增加。这是小作坊难以承受的。

    整合是一个比较好的应对质量成本增加的解决方案。

   从生产成本理论和规模经济理论出发，横向整合可以产生规模效应，带来生产成本的降低，获得经营上的规模经济效益。由于大部分质量成本，如为提高质量水平购置生产设备的费用、员工的质量培训费等，都属于固定成本。因而随着产量的增加，这部分质量成本被分摊到了更多的产品上，单位产品平均质量成本将会下降。

   而纵向整合也能带来企业质量控制成本的降低。我们知道，“从田间到餐桌”的食品生产流程是一个纵向的过程。在众多食品厂商中，可以认为存在两种所有权关系：分散的所有权结构和一体化所有权结构。前者是指一种食品的各个生产环节都由不同的厂商投资和经营，后者则是指一个厂商投资经营一种食品的两个以上、甚至所有生产环节。在分散所有权结构下，上下游不同企业之间需要通过纳什谈判进行利润划分，上游厂商将按照下游厂商的支付安排来决定其投入的质量控制成本。而在一体化所有权结构下，单一厂商将承担所有质量控制成本，获得所有收益，谈判成本将降为零。同时，一体化后企业的部分质量控制成本，如在专职质量管理机构方面的投入，将可以实现共享，实现质量控制成本投入的充分利用。因此，在一体化所有权结构下的食品质量控制投入水平将是最好的，单位产品平均质量成本也能降低。

    从监管角度对小作坊整合必要性的分析

    推动小作坊整合对于政府和监管部门自身的管理工作也具有特殊的意义。

   小作坊整合可以有效提高监管效率。管理学认为管理幅度，也即一名管理者直接领导、指挥、监督检查下级人员的人数或管辖范围，受到管理者能力、经验、学识水平、精力等条件的制约，因而是有限度的，超过一定限度，就不能有效地实施领导。并认为，如果管理的工作比较复杂，或者被管理者的素质低，就应当缩小管理的幅度。在食品安全监管中，单个监管人员所能实施有效监管的企业数量同样是有限的。而受到小作坊自身素质低的影响，单个监管人员所能监管的小作坊数量将明显少于取得生产许可企业的数量。监管部门人员总是有限的，目前的实际状况是监管对象数量已经大大超过了监管人员所能有效监管的数量。通过整合，提高小作坊素质，减少数量，将有效提高监管效率，有利于监管工作更加到位。

   整合也是政府和监管部门对不同政策之间价值冲突进行平衡的结果。政府的行为目标具有多元化的特征，公共政策也经常有目标及内容上的冲突。政府和监管部门在追求保障食品安全目标的同时，也要实现维护社会稳定、促进经济发展、解决三农问题的目标。面对小作坊，政府和监管部门需要在这些政策取向之间寻求平衡点，一个有效的方法就是对食品生产加工小作坊的整合实施干预。积极推动整合，扩大企业规模，提高产业集中度，使小作坊得以有能力改善生产条件，确保食品安全，并能继续生存和发展下去。

    从实践角度对小作坊整合约束条件的分析

   《中华人民共和国食品安全法》明确要求县级以上地方人民政府要“鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件”，“鼓励食品规模化生产”。实践中，各地政府和监管部门在推动整合上有很多成功的做法。分析这些成功做法，我们可以看到小作坊整合的成功是有条件的。

   （一）小作坊整合取得成功的客观因素。实践中，整合更适合于由生产类似或相关食品的小作坊组成的区域性产业集群。究其原因，主要是三个方面。一是聚集效应所表现出的负外部性。区域性食品生产加工小作坊集群是一种聚集经济。当集群中个别小作坊不断降低产品质量水平，以致损害到整个集群的形象和市场时，就形成了外部不经济，导致外部市场交易费用上升，从而诱使主体之间产生整合的倾向。二是地方政府对区域产业良性发展的重视。在生产类似或相关食品的小作坊大量聚集时，很容易诱发区域性食品质量问题。鉴于发展区域性的特色产业对加快区域经济发展的巨大作用，地方政府势必不能放任，必将投入资源推动整合。三是小作坊自身的素质。伴随企业整合的不仅是规模效应，也将带来管理上的巨大挑战。从现实情况看，食品小作坊大量存在的行业都是生产力相对落后的行业，缺乏大型骨干企业。小作坊业主素质普遍较低，管理能力有限，无法承担起较大地域内点状分布的下属单位的管理工作，因而在适当地域范围内存在相互可整合的企业或小作坊就成为开展整合的基础。

   （二）小作坊整合取得成功的自身因素。整合必须建立在小作坊自愿的基础上，才能取得成功。为了确保自身能继续存在和发展，小作坊自发的有整合的需求。而要使这种自发性转变为自觉性，则有赖于政府宣传教育力度、部门监管严度、社会关注广度。当然，我们也要看到参与整合各方作为一个“经济人”，从整合中可以获取的其他经济利益。比如，许多的纵向一体化发生在类似临安山核桃、西湖龙井茶等具有一定自然垄断性的行业，因而下游厂商参与整合也有获得稳定数量、稳定质量、稳定价格的原料供给的意图。

   （三）小作坊整合取得成功的政府因素。政府和监管部门在小作坊整合中具有特殊的作用，是整合能否取得成功的关键。整合需要政府和监管部门采取正确的政策和措施加以推动。正确的决策，来自于正确的认识。首先，必须切实开展调查研究，系统的、全面的把握当地小作坊客观实际，并在此基础上探求小作坊整合的本质和规律，这是推动整合的基础性工作。其次，制定政策必须坚持因地制宜的原则。这一点对于做好小作坊整合推动工作也具有十分深刻的意义。各地的条件有差别，行业发展也不同，推动整合都有自己的有利条件和不利条件，因而也就不可能采取同一个模式。既要结合当地实际，又要尊重小作坊业主的意愿，这是小作坊整合中始终需要坚持的重要原则。再次，必须把顾客导向、结果导向作为推动工作的重要方针。顺利整合的基础在于小作坊业主与政府的密切合作，这决定了政府和监管部门应当视小作坊为可合作的对象。同时，各地情况不同，作为上级部门也很难做出统一的指令，必须授权基层人员进行决策，鼓励各地基层监管人员创新整合机制，以结果论英雄。最后，必须注重激励手段的综合运用。在小作坊整合中，政府一直发挥着“推动者”的角色，因而在整合中用好激励手段就尤为关键。政府可以运用的激励手段包括正激励和负激励两种方式。前者如行政指导、地方政府财政补贴、行政奖励，后者如行政处罚、行政强制。正激励可以通过满足需求而起到鼓励作用，而负激励起着达摩克利斯之剑的作用。只有“软行政”和“硬行政”相结合，既鼓励先进，又震慑违法，才能更好地实现行政管理目标。

    （作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）