浅议违法行为个数的认定及其法律适用

   在质监行政执法中，经常遇到一个案件中当事人的违法行为（本文特指行政违法行为，以下同）符合多个法律条款规定的情形，对当事人的行为应当按照一个违法行为进行处罚，还是按照数个违法行为给予多个处罚，究竟应该按照哪个法律条款进行处罚？对这样的案件，执法人员往往感到很困惑。此类案件主要涉及到两个难点：一是违法行为个数的认定，二是对某个具体违法行为的法律竞合问题。法律竞合的实质在于某一违法行为同时触犯多个法律条文，可见法律竞合只是针对同一个违法行为而言，其两个要件分别为“同一行为”与“多个法律条文”。面对一个复杂的质监行政处罚案件，只有在认定违法行为的个数的前提下，才能依据法律竞合理论对每个违法行为进行法律适用和裁量。因此，要想正确适用法律，首先要搞清楚违法行为的个数问题。由于我国目前的行政法律中没有就违法行为个数的认定进行规定，相关行政法学理论中也没有明确的阐述，笔者参照刑法中关于“罪数”的理论及行政法相关理论对质监执法实践中几种较为复杂的行政违法行为分别进行分析。

   一、想象竞合的违法行为。想象竞合的违法行为是指一个行为触犯了数个罪名的情况。行为人只是实施了一个行为，但是其行为符合数个违法行为的构成要件，往往是因为该行为具有多重属性或者造成多种结果。对于此类违法行为，虽有数个结果，但行为只有一个，不能对一个行为进行重复评价。故想象竞合的违法行为是想象中的数个违法行为，实质是一个违法行为。一般来说，对于想象竞合的违法行为，行政执法理论和实践认为应采取“择一重罚处断”的原则，即按照该行为同时触犯的法条中处罚较重的一个法条适用。

   二、牵连的行政违法行为。牵连的行政违法行为是指行为人以实施某一违法行为为目的，但其实施的手段或造成的后果又违反其他法律的情况。牵连的行政违法行为必须是出于一个目的，实施了两个以上独立的行政违法行为，数个违法行为必须触犯不同的罪名，且要具有牵连的关系。这里的牵连关系，是指原因行为和后果行为或者手段方式行为与目的行为的关系。牵连关系的判断标准是个难题，笔者认为应当以主客观相统一的标准来评价：主观上，查明行为人是否为了一个目的而实施方法手段或后果行为；客观上，查明目的行为与方法手段行为之间有无必然因果关系。牵连的行政违法行为，实践中一般按“择一从重”的原则处理。

   三、连续性的行政违法行为。连续性的行政违法行为是指基于同一的或者概括的违法故意，连续实施性质相同的数个行为，触犯同一罚则的违法行为。在连续性的行政违法行为中，行为人虽然多次实施同一违法行为，而且每一次行为都符合行政违法行为的构成要件，但是在实施行政处罚时并不对其每次行为分别进行处罚，而是仅以一个违法行为进行处理。如某食品企业未取得生产许可证而从事食品加工，是典型的连续性的行政违法行为。虽然其可能多次实施了无证生产食品的行为，在实施处罚时只能以无证生产为由实施一次处罚。但是，如果该企业在被处罚后仍然继续实施无证生产违法行为，则可以再次对其进行处罚。

   四、聚合的行政违法行为。聚合的行政违法行为（本文仅讨论行政责任的聚合，而不包括刑事责任和民事责任）中有数个相互独立的违法行为，不同行为之间不存在牵连关系，只有事实上的关联性。在聚合的行政违法行为中，各种违法行为分别有各自的法律责任，相互之间互不影响，互不重叠。由于不同的法规调整不同的社会关系，所以其具有不同的立法意图，设定不同的处罚种类，实现不同的处罚目的。因此，对于聚合的行政违法行为，要根据不同的法规对各个不同违法行为分别予以处罚。

   对于一个质监行政处罚案件，在准确认定违法行为个数的基础上，如果某个违法行为同时符合多个法律条款的规定，则需要进一步运用法律竞合理论对案件进行分析，确定实施处罚应适用的具体法律条款及处罚的幅度。法律竞合可分为不同部门之间的法律竞合和部门内的法律竞合。部门间的法律竞合是指违法行为发生竞合触犯的是不同部门的法律规范，各部门都有权依据本部门法律对该行为实施处罚。此类案件在处理中主要应遵循“一事不再罚”的原则。如甲在其生产的商品包装上伪造产地，同时违反了《产品质量法》第三十七条和《反不正当竞争法》第五条的规定，按照各自职责，质监部门可以适用《产品质量法》对其进行处罚，而工商行政管理部门可以适用《反不正当竞争法》对其进行处罚。但是，如果其中一个部门已作出处罚决定，那么，另一部门就不能以相同的事实、相同的理由作出同类型的行政处罚。部门内不同法律的竞合，就是违法行为发生竞合触犯的是同一部门所适用的法律规范，在具体适用法律时应按照“上位法优于下位法，后法优于前法、特殊法优于一般法”的原则进行处理。

    下面对几种较为复杂的违法行为以具体案例进行分析。

   案例一：2008年4月，某酒厂在生产白酒过程中，为了牟取暴利，用工业酒精代替食用酒精掺入所加工的白酒中，被当地质监部门查获。经检测，因掺入工业酒精致使该白酒安全指标不符合国家强制性标准要求，导致饮用该白酒后会对人体造成严重伤害。

   本案中该酒厂的违法行为包括两个方面：一是掺杂掺假行为；二是生产的白酒不符合保障人体健康的国家标准。对其掺杂掺假行为，可以依据《产品质量法》第五十条规定进行处罚，对其生产不符合保障人体健康国家标准的白酒行为，可以依据《产品质量法》第四十九条进行处罚。但在该案中白酒厂只实施了掺杂掺假一个违法行为，该违法行为造成两种不同性质的法律后果，符合两个处罚条款的规定，属于典型的想象竞合违法行为。因此，该案只能对酒厂的行为实施一次处罚，而不能对其一个行为进行两次评价。到底应该按哪一个性质的行为进行处罚，则要进行具体分析。在上述两个处罚条款中，只有罚款内容不同，对于该酒厂的掺杂掺假行为应处违法生产产品货值金额50%以上三倍以下的罚款，而如果按照不符合保障人体健康国家标准进行处罚，则应处以货值金额等值以上三倍以下的罚款，显然《产品质量法》第四十九条比第五十条处罚要重，按照想象竞合违法行为“择一从重”的处理原则，该案应以生产不符合保障人体健康国家标准的白酒进行处罚。

   案例二：2009年7月，某市质监局执法人员在对当地怡华服装公司进行检查中发现其生产的运动服在包装及合格证上冒用某知名服装企业的厂名厂址，执法人员当场对该公司生产的600件服装进行了查封。经抽样检验，该服装实际纤维成分含量与标识成分含量严重不符，被判为不合格产品。

   本案例涉及两方面的违法行为：一是冒用他人厂名厂址行为，应依据《产品质量法》第五十三条进行处理；二是生产以不合格冒充合格产品行为，应依据《产品质量法》第五十条进行处理。我们知道，生产不合格产品和假冒他人产品是两种不同性质的违法行为，不合格产品不一定是假冒的产品，而假冒产品也不一定是不合格产品，两者之间具有可分性。因此，此案中怡华公司的冒用他人厂名厂址行为和生产不合格产品行为在违法行为个数上是两个行为。产品的包装及标识作为产品的一部分，主要起装饰、保护产品和提供产品信息的作用。在此案中，不合格产品是假冒标识的载体，生产不合格产品的行为相对于整个经营活动而言是手段行为，冒用他人厂名厂址是为了让他人认为其所生产的服装为所标注企业生产的产品，以该企业的良好信誉而达到销售出去的目的，相对于整个经营活动而言是目的行为。因此，生产不合格服装行为与冒用他人厂名厂址行为间存在着手段和目的的内在联系，具有牵连关系，属于牵连的违法行为。此案在实施处罚时应按照吸收原则，依据《产品质量法》第五十条对怡华公司生产不合格产品冒充合格产品行为进行处罚，在处理幅度上可以适当从重处罚。

    （作者单位：江苏省连云港市质量技术监督局）