危机管理在食品安全突发事件处理中的应用

    食品安全关乎国计，维系民生，食品安全状况体现了政府的公信力及执政能力。在政府重视和社会关注的当今，食品安全监管部门面临着压力和责任的双重考验。因此，加强危机管理，及时、科学地处理危机对于食品安全监管事业的发展，具有十分重要的意义。

    定义与基本特征

    政治家和学者们对危机的定义有100多种。1972年，危机研究的先驱赫尔曼给危机下了一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，并且形势常常向使决策集团惊奇的方向发展。公共危机具有高度的不确定性、突发性和破坏性等特点，对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社会性。

    起因及周期

    危机的起因错综复杂,但主要可归为自然因素与人为因素。我国是个幅员广阔，人口众多的发展中国家，各地食品安全监管发展水平不均衡。近年来食品安全事故造成较大社会影响的“突发事件”有“三鹿奶粉”事件；安徽阜阳劣质婴幼儿奶粉事件；“瘦肉精”中毒事件等危机事件。危机事件总体上可以划分为如下四个阶段：

    1．预警期：主要是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。此时危机管理任务是防治和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制在特定类型以及特定的区域内，其关键在于预警预备能力。

    2．爆发期：此时危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生，危机管理主要任务是及时控制危机事件并防止其蔓延，其关键在于快速反应能力。

    3．缓解期：此时危机事件进入相持阶段，仍然有可能向坏的方向发展，危机管理主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。

    4．善后期：此时危机事件得到有效解决。危机管理主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力。

    危机管理内涵

    公共危机的含义可从“公共”和“危机”两个方面解释，其中包含了“突发事件”这个概念。突发事件一般具有突发性、不可预见性、多样性、高频性和影响广的特点。突发事件针对的是群体而不是个体。食品安全突发事件是指突然发生的，造成或者可能造成公众身体健康严重损害的重大食物中毒、食源性病害等突发事件。如果不能及时采取应对措施，有效控制事件发展，会对经济社会持续健康发展和公众健康和生命安全带来严重危害。

    如何科学、系统、规范地加强对“突发事件”的公共危机管理，是政府职能部门面临的一项重大课题。在突发事件处理全过程中，无论是政府还是公民，都应在实践中加强危机意识，提高自身应急处理能力。公共危机管理在“突发事件”中的意义可归纳为：

    1．公共危机管理充分体现了保护公民的生命财产安全和身体健康的宗旨。

    2．充分明确了政府职责和加强了企业的责任感和自律性。

    3．政府通过提升其对食品突发事件的应急处理能力并对食品安全监管所起的作用，有利于改善政府的工作效能和形象。

    4．我国目前在原有体制下形成的传统危机管理模式还存在不少问题，包括法律框架脆弱，综合协调机构缺乏，危机应对网络松散和社会应对能力薄弱，社会预警体系不完善和专家咨询队伍薄弱等。

    由此，政府通过全面加强公共危机管理的制度建设，切实保障人民的健康和生命安全。有效的危机管理包括监测预警、预控预防、应急处理和恢复评估四个阶段。

    （1）监测预警

    建立危机监测预警机制可以对各种形式的危机事件事先有一个充分的估计，提高对危机事件迅速发现、识别、诊断和报告的能力。良好的监测预警机制可以将危机防患于未然，解决在萌芽状态。监测预警机制包括建立完善的信息收集网络和信息分析处理系统。

    （2）预控预防

    危机预控预防是危机监测预警的延续，即依据危机监测预警提供的危机信息，在危机发生前，采取各种有效措施来消除危机隐患，避免危机发生；或者在危机来临前做好充分准备工作，最大限度地减少危机造成的损失。对于食品安全监管机构而言，有效危机预控预防包括建立高效的危机预控组织；做好技术上和物资上的充分准备；建立专家队伍。

    （3）应急处理

    对由于自然、人为因素或者两者交互作用引发的危机事件，应急阶段所采取的措施没有太大的区别，必须按照危机处理预案展开行动，最大程度地减少损失。包括建立危机应急指挥系统；启动信息发布平台；确定危机处置队伍及装备设施。

    （4）恢复评估

    危机恢复体现在危机管理的每一阶段，其核心目标是恢复和重建社会秩序，具体包括对相关责任人和违法单位进行处罚并向社会公示曝光，重塑执法部门的形象。而危机评估则是在危机事件结束后，由危机处理机构组织专家和有关人员对危机事件的处理情况和后果进行综合评估。

    典型案例分析

    1.危机事件的内涵和外延

    危机的发生过程为预警期、爆发期、缓解期、善后期。能够防范危机无疑是高明的，而能够在危机爆发之前，把危机化解在萌芽之中也不失高明。危机在预警期，往往较难察觉，如果政府，行业，公民缺乏危机意识，并不容易察觉到危机的来临。然而，许多危机处理的最佳时期往往在潜伏期。如果我们能够在危机爆发前对危机做到有效的监控、预测和有效的预处理，那么，就有可能避免危机的发生，使危机造成的损害影响减少到最低限度。“三鹿奶粉”事件错过了处理危机的最佳时机。如果在危机爆发前，我们能够及时发现问题、及时处理、纠正其在供应链管理上存在的疏漏，不会有今天的这种结果，这是我们在危机管理面前的重大错误。能否进行有效的危机监控、预测和预处理是企业危机管理能力的重要标志，也是政府的执政能力和公共危机管理水平的体现。

    2.探讨危机应对预案在突发事件中发挥的作用

    早在“三鹿奶粉”事件爆发前，我国便已制定了《国家重大食品安全事故应急预案》，在危机处理过程中发挥了极其重要的作用。

    三鹿奶粉事件爆发以后，从中央到地方政府，都在第一时间作出反应，启动《国家重大食品安全事故应急预案》，力求迅速处理问题，化解危机，将危机的负面影响降到最低：一是立即启动国家重大食品安全事故Ｉ级响应，成立由卫生部牵头、国家质检总局等有关部门和地方参加的国家处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件领导小组。二是全力开展医疗救治，对患病婴幼儿实行免费救治，所需费用由财政承担；三是全面开展奶粉市场治理整顿，由国家质检总局负责会同有关部门对市场上所有婴幼儿奶粉进行全面检验检查，对不合格奶粉立即实施下架；四是尽快查明婴幼儿奶粉污染原因，组织地方政府和有关部门对婴幼儿奶粉生产和奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各环节开展检查；五是迅速修订乳品行业相关国家标准，规范乳品企业生产行为；六是在查明事实的基础上，严肃处理违法犯罪分子和相关责任人。

    对于食品安全事故突发事件，我国已建立明确的应急预案，这说明政府危机处理机制正在逐步完善，并在实践中政府能够依照预案进行有效的执行，这说明我国政府应对危机事件的能力正在不断提升。食品安全事故应急处理体现了政府的执政能力和危机处理能力，就三鹿奶粉事件而言，政府的应急速度、重视程度、应对措施是对全社会最好的回复。

    3.危机事件的应对措施

    食品安全关系到民众的切身利益，政府对食品安全危机事件的预防与控制能力反映出政府的管理水平，它的连带是广泛的，会涉及到国家、政治、经济生活的各个层面。

    （1）建立行之有效的食品危机预防机制

    ①完善食品安全法律法规，强化行政监管体系，进一步健全和完善相关配套的法律法规，做到有法可依，依法治理，疏而不漏。

    ②建立预警预报体系。通过建立快速高效的预警预报体系，以确保局势得到控制。建立食品安全风险评估机制。

    ③加强企业自身的引导。对食品生产企业实行有效地引导，让企业树立社会责任意识和行业自律意识，并建立公开透明的全国食品安全信用体系。只有切实有效地加强企业的监管，才能真正保障食品的安全性。

    ④加大资金投入，提高食品安全检测科技水平。食品安全检测体系起到非常关键的作用。检测是从食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节的内部自我监控和外部监督检查的重要手段。因此，我们必须加大对我国食品安全检测体系的资金投入，快速提高我国食品安全检测的科技水平。

    （2）建立食品危机快速应急机制

    由于种种原因，人们无法成功阻止所有的危机发生，或者根本就不可能阻止某些危机的发生，最终不得不面对危机。一旦食品安全危机爆发，就需要人们组织危机反应管理。具体来说：第一，成立机构，由专人负责危机处理；第二，负责人要深入现场，收集信息；第三，分析研究，探询危机根源；第四，评估后果，确定对策；第五，组织力量，落实措施。

    （3）建立食品危机国际合作机制

    随着经济全球化以及中国加入WTO组织后，食品危机的解决往往不是靠哪一个国家或地区能够做到的，必须建立国际合作的机制共同解决。尤其是当危机具有了外部效应时，危机管理的结果依赖于相关国家所采取的合作态度，即互相通报信息，分享经验。

    （4）妥善处理食品危机善后工作

    食品危机事件平息后，并不代表食品危机管理过程的终结，因为危机过后的负面影响依然存在，甚至由此可能导致次生危机的爆发。在经过危机事件后，组织管理者需要致力于组织的恢复工作，尽力将组织由危机状态恢复到正常状态。同时，在认真调查事件的真相后，对于在整个危机事件过程中不同表现的人群，应该实施相应的奖惩方式。

    （作者单位：广东省广州增城质量技术监督局）