基层质监部门的责任风险分析与对策

   质监行政管理机关承担着源头抓质量和生产领域的产品质量监督管理等重要职责，尤其是《行政许可法》对“谁许可，谁监管”提出了明确的规定。因此，摆在我们面前的责任重大，如果监管不到位，随时可能导致责任事件的发生。

   随着国家法律、法规的不断完善和健全，企业和公民的法律意识及自我保护意识也在不断增强，如果我们的质监部门不及时调整工作思路，转变管理和执法观念，就存在着责任风险，小到经济损失，大到触犯刑律。

    ■文/杨 辉

   随着我国依法治国、依法行政进程的推进，舆论监督的力度得到加强，各种问责机制逐渐完善，广大群众的依法维权意识也空前高涨。在这种大环境之下，承担着繁重监管与执法任务的质监部门面临着越来越大的责任风险，稍有不慎便会导致责任追究。

    主要责任风险

   所谓基层质监行政管理工作的主要责任风险，就是具有行政管理和执法资格的质监部门和其公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行政管理、行政执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承担的责任。随着国家法律、法规的不断完善和健全，企业和公民的法律意识及自我保护意识也在不断增强，如果我们的质监部门及其工作人员不及时调整工作思路，转变管理和执法观念，就存在着责任风险，小到经济损失，大到触犯刑律。

   质监行政管理机关承担着源头抓质量和生产领域的产品质量监督管理等重要职责，尤其是《行政许可法》对“谁许可，谁监管”提出了明确的规定。因此，摆在我们面前的责任是重大的，特别是在目前基层质监部门监管力量不足的情况下，潜在的责任风险更大。如果监管不到位，随时可能导致责任事件的发生。

    当前，质监行政管理工作中的责任风险主要来源于五个方面：

   1．对市场主体准入的行政许可审查不严。这类情况主要存在于对食品生产企业、易燃易爆行业等实施生产许可证、3C强制性产品认证等环节。比如，申请登记的材料是否齐全，是否符合法定形式，是否有与生产、经营项目相适应的经营场所等。这些方面的审查是否到位，完全取决于审查人员的业务素质和工作责任心。如果审查不到位，就会埋下责任风险隐患。

   2．对生产领域的产品质量检查、处理不到位。特别是对涉及消费者健康、生命及财产安全的产品及服务的检查中，容易出现责任风险。如果有质量问题的商品没有被及时发现，或发现后处置不当，就会直接产生显性的责任事故。如自从三鹿奶粉中含有大量三聚氰胺成分被曝光后，至今未听说哪个质监部门对乳制品企业进行处罚，更谈不上高额行政处罚了。

   3．对无证生产行为取缔不到位。特别是在对地下食品加工、酒类兑制加工等无生产许可证、3C强制性产品认证的企业经营检查时，如果我们没有及时发现这些地下加工厂，或者在处罚后放松了后续监管，当事人就可能再次违法。若因此发生损害人身健康甚至生命安全事件，质监行政管理机关将难辞其咎。

   4．对消费者投诉举报的处理不重视。处理投诉举报中若就事论事，大事化小，没有一查到底（如食品类），等到群发事件发生，我们难以推卸也无法推卸应负的责任。

   5．对涉嫌犯罪的案件该移交的不移交。如果行政执法人员对涉嫌犯罪的案件该移交不移交的，可能会构成“徇私舞弊不移交刑事案件罪”。

    引发责任风险的原因

    1．引发重大责任风险的客观原因大致来自三个方面。

   随着《行政处罚法》、《产品质量法》、《行政许可法》等法律法规的相继颁布实施，质监部门的职能权限得到了扩展，但同时也带来了越来越大的责任风险。从基层执法实践来看，尽管近几年来国家出台了不少有关质监行政执法方面的法律法规，但还存在一些亟待完善的地方。

   一是有些法律、法规之间存在脱节现象，相互衔接不好，缺乏连续性，甚至相互矛盾和抵触，难以执行。

   二是有的地方政府专门出台文件，对企业进行地方保护，限制甚至阻止质监部门对一些企业进行执法检查。如果质监部门不遵守当地的“规矩”，就要承受极大的压力。但是如果违心地执行“规矩”，则又可能要面临严厉的法律制裁。

   三是随着市场经济的发展，现阶段违法人员化整为零，分工明确、多层经营、各管一段，表现出行为更隐蔽、手段更狡猾及跨地区作案的特点，导致查处难度和投入增大。由于辖区面积大、监管对象数量众多、执法人员和技术装备跟不上等，也容易引发重大责任风险。

    2．引发重大责任风险的主观原因有三种。

   当前，许多质监干部还没有树立起强烈的重大责任风险意识，认为无论是行政赔偿还是职务犯罪离自己都还很遥远。其实，在这些质监干部特别是基层执法人员的“责任田”内，往往都有一定数量的不良经营主体。它们就好比一颗颗隐埋在身边的炸弹，在不提高警惕、加强监管的情况下，随时都会被麻痹的思想所引爆。

   一是存在着互相封闭，成绩只给上面看，经验不给同行教的陈旧观念。互相封闭，经验交流不够，信息沟通不畅，互相不了解各自查办了哪些特色案件，有成功的经验和做法还互相保密，害怕被别人学了去。即使是其他局主动来参观学习，也是藏一半掖一半，只给看皮毛，闭关自守现象严重，质监部门作为垂管单位，上下一体、政令畅通、优势互补、交流顺畅的优势未能得到体现。

   二是部分执法部门存在害怕诉讼的认识误区。“干得再多也出不了成绩”，“不争上游居中游”这种思想观念普遍存在，导致执法人员不愿办特色案件、不敢涉足一些新领域，不敢碰硬办大案。

   三是办案指导思想不正确。不能正确认识执法和服务的关系，强调执法就片面追求罚没款数额和案件数量，而不是从制止违法行为、维护人民利益的角度出发来办案，没有贯彻“攻大奸，诫小过”的办案指导思想，必然导致工作方向出偏差。强调服务就要无限的放松环境，对违法行为不加处理，损害了合法企业和消费者的利益，影响了经济的健康发展。

   在具体工作中，许多同志的业务素质不高、工作责任心不强。比如，在申办许可证中，不认真核实材料导致缺项审批等；在对企业进行监督检查中，走马观花，巡而不查等；在办理案件中应付了事，不认真搜集定案证据等。工作责任心不强，必然导致工作质量不高，由此引发行政赔偿、职务犯罪也就在所难免。

   工作程序不到位也是不容忽视的问题。多年来，基层质监部门普遍存在“重实体、轻程序”的现象。在行政许可中，他们不按《行政许可法》的规定向行政相对人出具各类文书、不按时限办结、不向当事人告知权利等。如在行政执法中，简化程序，将一般程序案件当作简易程序处理，省略亮证、告知等法定程序；或者有意回避法定程序，对行政处罚案件进行变通处理，要求当事人通过交赞助费或管理费来代替行政处罚；或者故意违反法定程序，有利害关系的不回避、询问笔录不请当事人签名、采取先行登记保存超时限等。这些工作程序上的问题，在诉讼中或在责任追究过程中，最终导致行政诉讼的产生和败诉。

    化解责任风险的对策

   《行政许可法》规定：“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”发生责任事件，不仅会给人民群众身体健康造成损害甚至危及生命安全，也会给质监行政管理机关及政府形象造成不良影响，执法部门的责任人也会受到相应的惩处。为此，我们要积极寻找对策，尽量减少和化解市场监管和行政执法中的责任风险。

   1．理清思路，建立防范预警机制。要增强自我保护意识，进一步理清职能，做到不缺位、越位、错位。对发现的经济违法行为，属质监监管职责范围的要坚决予以查处；属其他职能部门管辖的要加强联系与协作；属生产领域主体责任的要在查处后强化其自律。应把有限的人力、物力、财力用到监管的重点上，也就是政府和群众关注的热点、难点、焦点问题，涉及到人民群众生命财产安全和身体健康的领域。特别是要探索长效监管机制，建立防范预警机制，制定应急保护预案。

   2．强化责任，严格执行《行政许可法》。应努力提高窗口工作人员、执法办案人员和其他有关人员的责任意识和业务素质，促使他们认真、细致地审查每一份申请材料，该进行实质审查的一定要进行实质审查；认真办理每一宗案件，真正做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，杜绝发人情照、办人情案。

   3．多管齐下，加强生产领域产品质量监管。首先，应建立健全检查制度，发现商品质量问题要及时、正确处置。质监部门的主要职责是检查与发现问题，在生产领域里发现各类的质量问题，要按照相关法律法规和国家赋予我们质监部门的职能去解决。同时应坚决避免越位执法及由此带来的相应责任。其次，应重视消费者对产品质量的投诉。消费者对产品质量的投诉往往来源于流通领域的不合格食品。因此，不能仅仅以调解、赔偿了事，而应根据不同性质的问题，该制止的制止，该追查的追查，该向相关部门移交的移交。如果该产品已大量外流，该追查的，一定要配合相关部门追查到底。

   4．严格执法，依法查处违法行为。应坚决取缔无证生产行为，正确处理超范围经营行为，及时移交涉嫌犯罪案件，通过严格遵守法定程序来避免责任风险。

   5．权责一致，完善岗位目标责任制。应实行一岗一职一责制，对注册登记、巡查监管、经检办案等工作岗位列出相应的工作流程及职责，明确岗位目标，制定岗位目标责任制，定期进行绩效考核。其中，不仅要对工作人员的业务工作数量进行考评，更要对工作质量及成效进行考评，并纳入年度目标考核中。同时，建立和完善与目标责任制配套的责任传递机制，使工作效能有责任考核，出现过错后能做到责任追究。

    （作者单位：河南省信阳市质量技术监督局）