处罚在前的听证违反法律规定

   【当事人申请举行听证的时间限制是《行政处罚法》赋予当事人的一种权利，不因当事人放弃听证而自动终结，行政机关必须从时间限制上保证当事人实现申请举行听证的权利。】

    ■文/华晨泓

    案  情

   某县质监局接群众举报，称某厂生产销售冒用厂名厂址的产品。执法人员即对该厂进行检查，发现该厂有被举报的违法产品。执法人员当即依法查封了违法生产的产品，并立案调查。

   经调查发现，1．该厂属个体经营，已有营业执照；2．据该厂负责人陈述，为了追求最大利润，刚开始生产此产品，以前从未发生过造假行为，并表示立即追回生产的违法产品；3．该批违法产品生产成本2800元/吨，获利3600元。

   经质监局案审会审理，并决定按《产品质量法》第五十三条规定，作出如下处罚：1．责令改正，没收违法生产的产品；2．没收违法所得3600元；3．处以违法生产销售的违法产品货值金额等值以下2.5万元罚款。

    审  理

   该局执法人员向该厂送达了行政处罚决定告知书，当事人在告知书上签字并写明“无陈述申辩意见”，也不要求听证。第二天，该局下达了行政处罚决定书，当事人在处罚决定书上签字。第三天，该厂以自己是初犯，并积极配合调查和主动追回已违法生产的产品、质监局处罚过重为由，提出听证要求。

    对是否举行听证，审理人员有两种不同意见。

   一种意见认为不应当听证。该县质监局已在下达质监行政处罚决定告知书中告知听证的权利，在当事人明确表示放弃听证要求的情况下，可以做出处罚决定。当事人在收到行政处罚决定书后，又提出听证要求，不符合规定，因为行政处罚一经送达即生效。另一种意见认为应当举行听证。依据《行政处罚法》第四十二条第一款第一项规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。《技术监督行政案件听证工作规则》第六条规定，行政相对人要求听证的，应当在得知质监行政部门处理意见后3日内提交申请听证的材料；逾期不提交的，视为放弃听证的权利。从上述规定看，只要当事人在行政机关告知听证权利3日内提出听证要求，行政机关应当举行听证。

    分析

   (一)在申请听证权利3日内送达处罚决定，既剥夺了当事人申请举行听证的权力，又终止了行政机关实施举行听证程序。

   据案情可知，某县质监局在告知后的次日就作出行政处罚决定，并送达当事人，属在法定申请听证权利时间限制内已终止举行听证程序的行为，该具体行政行为产生直接的法律后果，首先就是非法剥夺了当事人法定的“申请举行听证的权利”；当事人在接到行政处罚决定后，也是在被告知后的第三天提出听证要求，属在法定时间限制内申请启动举行听证程序的行为，是当事人的法定权利。这里揭示了“处罚在先，听证在后”这样一个特定事实。换句话说，在法定的告知申请举行听证的3日内，某县质监局就不应当做出送达行政处罚决定。一旦在做出送达处罚决定后，再以当事人“申请”为由决定举行听证事实上已违反法定程序的规定。说白了，在法定时间内只要做出送达处罚决定，此时当事人依法享有的申请举行听证权利就被非法剥夺了，并无法实现。其次，事实上又终止了行政机关实施举行听证程序的必要性，处罚在前听证在后已无意义。对此，我们恰恰应当态度坚决地依法杜绝此行为的发生，而不是再强调要举行听证(其实无法再举行听证)。

    (二)法定时限是保障当事人实现申请举行听证的权利。

   《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，要求听证的当事人，应当在行政机关告知后3日内提出。”3日内就是当事人在听证程序中依法享有申请听证权的时间期限。

   所谓听证是指在作出行政处罚决定之前，应当事人要求，在行政机关或者授权组织指定的非本案调查人员主持下，由当事人、调查取证人员及其他利害关系人员参加，就被指控的事实和适用的法律等有关问题进行陈述、质问、辩证和反驳，从而查明案件事实的工作程序，听证是相对人的一项权利。

   听证程序是《行政处罚法》确立的一项民主听证制度，在行政机关作出行政处罚决定之前，要听取当事人的意见，允许当事人辩解和反驳，为当事人充分维护和保障自己的权益提供了程序上的条件，有利于行政执法人员“兼听则明”，防止执法人员主观臆断、滥用职权；有助于行政机关查明案件事实，正确适用法律，防止和减少行政处罚过错，从而减少行政复议和行政诉讼，提高行政执法的效率。

   从现行执法查处实际看，享有听证权利的当事人有时放弃要求举行听证的权利主要表现为两种情况：

   一是当行政机关向当事人送达《行政处罚听证告知书》，告知当事人有要求举行听证的权利时，当事人主动放弃听证权利；二是当事人接到《行政处罚听证告知书》后要求听证，但根据《技术监督行政案件听证工作规则》第六条规定：当事人未在3日内提交申请听证的书面材料的，视为放弃听证的权利。

   行政机关在当事人放弃听证权利时，不等到3日期限终结，而立即进入下一程序，直接对当事人下达《行政处罚决定书》的行政行为已经违法。理由是：

   行政机关作出具体行政行为无论是实体上，还是程序上都要有法律依据，这是“公法”区别与“私法”的根本所在。这里细节问题是《行政处罚法》第四十二条第(一)项规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出”，这说明当事人申请举行听证的期限为3日，且只要在3日内提出申请即可，并没有其它限制性规定，当时放弃并不代表3日期限的终结，当事人仍可以在3日内申请举行听证，一句话，当事人在告知申请举行听证的3日内具有随时启动行政机关应当举行听证的权利，因此，行政机关不能在当事人放弃听证权后不等到3日内期限终结即下达《行政处罚决定书》，这样组织处罚，肯定是违反听证权利行使期限的规定，是程序违法行为。

   换个角度，当事人主动放弃申请举行听证是当事人的权利，但不能无依据的错误认为当事人放弃听证权利即表示其申请举行听证的3日期限终结，而立即进入下一程序，直接向当事人下达《行政处罚决定书》，如果当事人反悔，且在3日期限内申请举行听证，或以未保证其申请举行听证的时间期限为理由，申请复议或提取行政诉讼，就会给行政机关带来不利，进而导致复议失败或行政诉讼败诉。

    （作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局城区分局）