质监案件实施证据登记保存中的问题及对策

   本文结合质监工作实际，就质监案件中实施证据登记保存中的问题进行分析，并提供了解决的对策，望广大同仁校正，以期对质监执法工作有所裨益。

   行政机关收集证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理意见，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

   随着行政处罚法的实施，以及依法行政，建设法制政府的要求，对行政机关的执法行为要求日趋规范。笔者在质监稽查第一线工作多年，深知一线的执法人员喜欢使用证据登记保存这一行政行为。但笔者参加了多次案件的预审及初审后，认为在质监案件中存在多处使用证据登记保存不当的现象，现加以分析，并提出几点解决问题的建议。

    概 念

   证据登记保存的概念在《行政处罚法》第三十七条第二款有如下规定：“行政机关收集证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理意见，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。也就是说，实施证据登记保存是行政执法机关对立案案件在调查中遇到特殊或紧急情况时采取的一项证据保全措施，它应该符合以下条件：1）必须是在特殊、紧急情况下实施；2）须在七日内对证据及时作出处理决定；3）必须要行政执法机关负责人批准；4）登记保存的物品必须是与行政相对人违法行为直接关联的证据；5）对采取登记保存的物品应有详细登记。

    问 题

   在质监执法人员办案过程中，一些执法人员对证据登记保存的概念及适用条件在认识上有误区，导致在使用证据登记保存时存在以下常见的问题：

   1．将证据登记保存等同质监系统的强制手段，以此对相对人施加压力，便于案件的办理。实际上，目前质监系统法律法规明文规定可采取强制措施的只有十四种。其中质量方面有三种：分别是《产品质量法》第十八条第一款第四项；《湖北省实施<质量法>办法》第十二条第二款；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十五条。计量方面有五条：分别是《计量法实施细则》第五十条、第四十八条、第四十七条；《计量违法行为处罚细则》第十三条；《湖北省计量监督管理条例》第二十七条。标准化方面一条：《标准化法实施条例》第三十三条第三款。特种设备方面二条：分别是《特种设备安全监察条例》第五十二条；《湖北省锅炉压力容器管道和特种设备安全监察管理办法》第十八条第一款。棉花纤维方面三条：分别是《棉花质量监督管理条例》第二十条；《麻类纤维质量监督管理办法》第十一条；《毛绒纤维质量监督管理办法》第十条。共十四条法律法规明文规定质监执法人员在批准后可以采取的强制措施。而许多执法人员在办理质监案件中，将没有明文规定实施强制措施的案件也使用《处罚法》第三十七条第二款，对涉案物品实施了登记保存，以此对相对人施加压力。例如：办理销售不符合强制性标准的产品案中，因《标准化法》仅对进口不符合强制性标准的产品有应当封存并没收的规定，而没有对销售不符合强制性标准产品规定给予封存或扣押。办案人员为了增加力度，往往也给相对人下达了登记保存文书，依据《处罚法》第三十七条予以保存。这样做容易给质监案件带来被动和程序上的问题。

   2．登记保存超过法定期限实施。《处罚法》规定的证据登记保存应当在七日内作出处理决定，而质监案件从立案、调查、调查终结、预审、初审、审理、告知、行处、执行到结案是一个细致而缓慢的过程。原国家技术监督局局长令46号第三十七条规定：“技术监督行政部门办理案件一般应当在3个月内结案”。也就是说，质监立案案件一般是不可能在七天之内作出处理决定的，而使用证据登记保存，一旦超过七天的时效，从程序上就出了差错，将直接导致案件的失败。

   3．未经行政机关负责人批准自行实施登记保存。实施登记保存措施是对外的文书，按程序实施登记保存应先申请并经行政机关相关负责人批准后方可实施。而在日常查处质监案件中，有些执法人员认为只要不是异地封存，就在现场凭个人一时冲动，未经相关负责人批准，随意地采取了登记保存措施。

   4．实施登记保存的物品计量单位普遍不准确。前面说过，相当多的执法人员将实施证据登记保存等同于封存扣押，在制作文书时往往将涉案物品全部予以登记保存。笔者认为，登记保存应不等同于封存扣押，所谓证据登记保存，仅仅是能够证明涉案的物品，而不是所有的涉案物品。只要能代表涉案物品就可以了，而不是将全部的涉案物品予以登记保存。

    建 议

    如何解决以上的问题，笔者提出以下几点建议：

   1．谨慎使用证据登记保存措施。在日常案件办理过程中，质监相关法律有明确规定予以查封或扣押的，直接使用查封或扣押，而不要采取证据登记保存。对有抽样文书的，现场检查笔录上详细记载检查情况的，所抽取的样品也就是证据应予以固定。建议不要使用证据登记保存，以免实施证据登记保存违反了法定时效。

   2．设计相关内部文书。比如“登记保存、封存、扣押申请表”，这样可以符合先申请再登记保存的原则，而且是内部使用文书，即使在紧急的情况下，执法人员口头申请而实施了证据登记保存，也可以事后及时补办书面审批手续入案卷，从而保证执法程序合法。

   3．加强行政执法队伍的培训。这是保证依法行政的关键，只有经常性的强化执法队伍的政治与业务培训，努力提高执法人员的政治业务素质，才可能在办理质监案件时依法合理使用证据登记保存及其它文书，才能保证案卷质量，努力将每一起质监案件办成铁案，经得起历史的检验。

    （作者单位：湖北省公安县质量技术监督局）