积极探索“和谐执法”的新路子

   编者按

   执法方式简单化、随意化，案件办理不公开、不透明，执法对象不理解、不配合……上述情况在执法部门可谓屡见不鲜，已成为当前执法工作的“痼疾”。山东省烟台市质监局在广泛调研和科学论证的基础上，因地制宜地开出了“治病药方”，即用“和谐执法”理念实践活动对症下药，最大限度地提高执法工作的公正性、规范性、艺术性和文明性，克服执法工作的片面性、随意性、简单性和武断性，切实达到执法程序公开化、执法行为规范化、执法监督制度化这一目标。他们的做法引起了很多人的关注与思考。然而，对“和谐执法”这一提法，也有不同意见。有人认为，执法注意“和谐”没错，但执法最重要的是要规范和严格，真正依法办事。这种观点同样值得我们思考

   “和谐执法”理念实践活动的推广使用，使烟台市质监局的执法工作步入了一个新天地，案件执行率和执法满意率分别达到100%和98%，并且没有出现一起复议变更和诉讼败诉的案件，改变了过去以罚代管、重罚轻改、罚过放行等旧的工作方式，取而代之的是以纠正违法行为、消除危害后果、构建和谐社会为目的的新的工作模式。

    理念的提出

   质监部门担负着贯彻实施《产品质量法》、《计量法》、《标准化法》、《食品卫生法》、《特种设备安全监察条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等法律法规的重任。目前，在烟台市虽然区域性生产假冒伪劣产品的现象已经得到遏制，但产品质量不合格、特种设备不安全等违法行为仍然屡禁不止，企业间的无序竞争等问题依然存在，在一定程度上影响了经济的正常运行和社会的和谐稳定。在质监系统内部，执法机构与技术机构、管理机构之间还没有形成坚强合力，市、县两级执法机构的配合还不够默契，技术机构在依法开展技术服务活动中还存在履行合同不到位、服务与收费不等值等问题；在执法人员与行政相对人之间，由于对质监法律法规的立法宗旨理解不深不透，办案中机械地套用法律，加上执法人员宣传解释不到位，教育与处罚结合不紧密，不重视违法行为的纠正和整改，自由裁量尺度不统一等原因，在一定程度上导致了矛盾的产生甚至激化。凡此种种，都损害了质监部门的整体形象，不利于质监事业的长远发展，与建设和谐社会的主旋律不相协调。

   正是基于对全市质监系统目前现状的科学分析和准确判断，烟台市质监局党组于2005年4月提出了“和谐执法”理念实践活动，即通过积极探索和建立“和谐执法”工作机制，创新执法办案模式，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

    理念的探讨

   一是深入调查研究，共谋“和谐执法”思路。“和谐执法”理念提出后，烟台市质监局立即组织市局相关科室、稽查局进行了研讨，并与市法制办、省质监局法规处、省质监局稽查局等进行了交流。同时，向150个被处罚企业发放了征求意见函，向各县市区局稽查队进行了问卷调查，要求各县市区局（分局）副科以上干部围绕“怎样做才是和谐执法”、“如何做到和谐执法”、“和谐执法能达到什么效果”等方面进行调研，每人撰写一篇有分析、有事例、有见地的调研文章。通过采取以上形式，找准企业以及本系统内部有哪些不和谐的问题和突出的矛盾，集思广义，发动全体执法人员共谋和谐执法的思路、途径和方法，逐步提高全体执法人员对和谐执法的重要性、必要性和紧迫性的认识，增强了每位执法人员实践和谐执法的自觉性和主动性。

   二是加强理论学习，找准“和谐执法”与全局工作的结合点和切入点。在探讨工作中，烟台市质监局组织全体执法人员学习毛泽东同志的《正确处理人民内部矛盾》、《胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会专题研讨会上的讲话》、反复学习研究了《行政处罚法》第二十七条、《产品质量法》第五十五条的内涵，使全体执法人员对执法目的、执法工作中面对的矛盾有了新的认识，找准了和谐执法的切入点。一致认为，在当前社会形势和法律环境下，行政执法的目的，首先应是最大限度地纠正违法行为和减少违法行为对社会的危害；其次是执法活动能够最大限度地得到当事人的理解和配合，更好地促进社会稳定；再次应是通过宽严适度的执法，促进执法效率、社会综合效益的提高。

   经过理论探讨和科学论证，烟台市质监局于2005年10月正式出台了《关于实践“和谐执法”理念的意见》，在全市质监系统进行推广。该《意见》从规范执法行为入手，正确把握和区分故意违法和无意违法、偶尔处罚和屡教不改、性质严重和情节轻微之间的界限，注重纠正违法行为，最大限度地化解矛盾，体现了监督与服务并举的执法工作思路。

    理念的实践

   “和谐执法”理念是烟台市质监局适应并满足当前质监执法工作新形势、新情况，以科技手段为基础而建立的科学规范的执法工作机制和执法办案模式，它主要包含了网上办案系统、“两表一卡一书”、质企共建、质量执法四个部分。

   一是创建了网上办案系统，将计算机网络技术与行政执法程序有机结合起来，用微机程序保证办案程序，对查办案件、审批、审理、监督、管理等各个环节实行程序化运作、网络化管理。

   二是推行了“两表一卡一书”，即“违法行为整改情况反馈表”、“行政执法意见调查表”、“行政执法监督卡”和“行政执法建议书”，将违法行为是否得到有效纠正，作为执法办案的目的和处罚的依据，并征求企业对行政执法过程的意见和建议，以及需要的服务事项，自觉接受当事人监督。

   三是开展了“质企共建”活动，在质监部门与企业之间架起了交流沟通的桥梁，通过互访，召开联席会议，互通共建情况，提出帮扶事宜，研究新情况、新问题，总结工作经验，共同促进和谐社会建设。

   四是推行了质量执法，为企业的产品质量、计量、标准、特种设备安全监察等诸方面进行“查体”，帮助企业搞好整改提高，及时预警预防，把问题消灭在萌芽状态，变事后处罚为事前监督，使企业在规范经营中实现做大做强的目标，为推动全市经济建设又好又快发展做出重要贡献。

   特别值得一提的是，烟台市质监局在“网上办案系统”中增加了“二次审理制度”、“案件回访制度”这两个环节，强调处罚不是目的，重在纠正违法行为，最大限度地化解矛盾。对行政处罚不搞一锤子定音，只要违法者在规定期限内纠正违法行为，案件即可进入二次审理状态，此时案件承办人可依法对该公司减轻处罚，并帮助企业改善生产条件，规范生产流程，提高产品质量。结案时还要向相对人征求意见，了解企业的心声，对有意见和可能有意见的当事人，局领导还要进行回访，调查了解违法行为的纠正情况以及意见和建议，及时向企业提供必要的帮扶措施。

    实践的效果

   一是办案效率大幅度提高。网上办案系统首先带来了办案方式的快捷方便。以前执法人员办案必须先向负责人当面汇报，再经过相关人员书面审核才能立案，这样一来常因负责领导不在家案子没法进行，结果给造假嫌疑人以可乘之机，也让执法工作贻误了战机。现在除了盖章以外，其他手续都可以在网上运行，省时省力。无论负责人走在哪里，只需轻点鼠标，就能迅速了解案件概况，做出指示，使执法行为迅速进入下一环节。网上办案系统还大大缩短了案件审理时间。以前案件审理前，案审会委员要传阅案卷，通常一个案卷的传阅时间长达两周，现在案审会委员可以同时网上阅卷，网上留言，网上签名，每周召开一次案审例会，紧急情况则可以随时召开案审会。此外，系统还设置了案件办理时限警示，超过规定时间没有结案就发出警示信号，提示进入强制执法程序，防止了案件的积压，提高了办案效率。

   二是办案透明度大幅度提升。网上办案系统还带来了案件办理的公开透明和规范有序，只要轻点鼠标，即可以登陆和浏览网上执法办案的全部工作流程。以往办案，由于执法科室和执法人员较多，很难对当天办理的案件进行逐一监控，加上各种因素的干扰，难免出现人情案和关系案。办案自动化平台启用后，所有的案件全部提交系统，市局分管领导、案审会委员和稽查局领导根据相应权限，可以在网上随时调阅案卷，所有案件均公开透明，一次审理、二次审理的结果都在网上体现，任何人不能篡改，执法当事人按照审批意见执行，从而在程序上、技术上克服了处罚的随意性，杜绝了人情案的出现，有效预防了不廉洁行为。

   三是行政相对人满意率大幅上升。“两表一卡一书”的推出，虽然增加了执法人员的办案工作量，但当事人的满意度却有了明显提高，复议案件和诉讼案件大大减少。在执法实践中，烟台市质监局坚持用“和谐执法”理念把握执法尺度，按照打假与扶优相结合、处罚与教育相结合、执法与服务相结合的原则，设计了“责令改正通知书”、“行政案件二次审理记录”环节，对行政处罚不搞一锤子定音，只要在规定期限内让违法者纠正违法行为，即可进行二次审理，由案审会集体决定最终处罚意见。结案时还要向相对人征求意见，填写“征求意见表”，做到先告知、后处罚，先规范、后提高，彰显了行政执法工作的人性化和人情味。

    （作者单位：山东省烟台市质量技术监督局）