案件排他性原则及其应用

   案件排他性原则是行政法上的一项重要原则，是行政机关作出行政行为时必须遵循的原则。

    原则

   在作出处理决定之前，行政机关行使职权时应当遵循“先取证、后裁决”的基本原则，这是建立行政案卷制度的依据。也就是说，行政机关必须先行取证，根据自己收集的证据和当事人提供的证据来构筑作出行政处理决定的事实基础。行政案卷作为行政处罚证据材料的载体，应当包括行政机关和行政相对人取得、提交的全部证据，应当记录质证过程中双方质疑的焦点、辩论意见，最后载明行政机关对证据能力和证明力的认定理由及结论。行政机关作出行政处理决定，只能以案卷作为根据，除法律规定的例外，不能在案卷以外，以行政相对人所未知悉的和未论证的证据材料作为裁决的事实依据。这就是“案卷排他性原则”。

   案卷排他性原则既是行政诉讼程序中法院审查行政行为合法性的依据，也是行政处罚程序中行政机关应当遵守的基本原则。行政机关在作出裁决前，通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的用以证明特定事实的各种笔录、鉴定结论、证人证言、文书等证据，以及裁决程序中作出的各种文书，形成一个案卷。行政机关的裁决只能以案卷作为根据，案卷中不存在的证据，不能作为行政行为的依据。

    依据

   （一）国外依据。案卷排他性原则是西方发达国家行政程序的核心原则。美国联邦行政程序法中第五百五十六节规定：“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第五百五十七节规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定的费用后，有权得到副本。”第五百五十七节所规定的是正式程序裁决的决定，只能根据案卷作出。如果行政机关的裁决不以案卷为根据，则听证程序只是一种欺骗行为，毫无实际意义。

   （二）国内依据。案卷排他性原则的依据是《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》（法释[2002]21号），第五十九条至第六十一条的规定。其中第五十九条规定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予以采纳。此类证据属于本应进入行政程序案卷的证据，因其未进入案卷而被排除。第六十条列举了三种情况下的证据不能作为认定被具体行政行为合法的证据。（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或在诉讼程序中自行收集的证据。（2）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人、或者其他组织依法享有的陈述、申辩或听证权利所采用的证据。（3）原告或第三人在诉讼程序中提供的，被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。从这一点也可看出，案卷排他性原则所涉及的不仅仅是行政机关还包括相对人。即相对人在行政诉讼中提供的行政案卷外的证据，一般情况下法院不采纳。第六十一条规定了在行政复议过程中复议机关收集和补充的证据，或作出具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提供的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。如果在行政诉讼中，被告提供的证据有上述情形的，人民法院将不予认定，可能会导致败诉的结果。

    适用

    案卷排他性原则适用于三类行政案件：

   第一类是行政裁决案件。行政机关根据法律规定作为居间裁决机构，对平等主体之间的民事纠纷，如自然资源的权属、商标权、专利权纠纷等作出裁决。在裁决过程中，行政机关应当根据双方当事人提供的证据作出判断。而对双方当事人而言，都有按行政机关的要求向行政机关提供证据的法定义务。如果一方当事人在规定的时间内没有提供证据，行政机关只能根据另一方当事人提供的证据对案件事实作出判断。若发生行政诉讼，人民法院应当根据行政机关行政裁决案卷中的证据，对行政机关的裁决行为进行司法审查。对原告在行政裁决过程中没有提供而诉讼程序中提供的证据，法院将不采纳。如果法院采纳了这些证据，将导致当事人在行政裁决过程中提供证据的行为没有约束，从而使行政裁决行为失去特有的法律意义。

   第二类是行政许可案件。公民、法人或其他组织申请行政许可时，应当依法向行政机关提供证明其符合许可的申请材料。行政机关根据申请材料，对相对人是否符合许可的条件作出判断。假如行政机关拒绝相对人的申请，相对人可能向法院提起行政诉讼。法院审查事实就要审查相对人在申请许可时向行政机关提供的申请材料。而对于相对人在诉讼程序中新提供的行政许可机关案卷以外的证据，法院将不予采纳。否则法院将有可能替代行政机关实施行政许可。法院司法审查的任务是对行政机关的许可行为是否合法作出判断，而不是对原告是否应获得许可作出判断。

   第三类是部分行政处罚案件。如《产品质量法》第五十五条规定：“销售者销售本法第四十九条到第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品，并如实说明其进货来源的，可从轻或减轻处罚”。相对人应当在行政机关作出处罚决定前，提供其不知道销售产品是禁止销售的产品的证据以及进货来源。如果相对人不提供而到诉讼中提供，这类证据一般不予以采纳。

    要求

   案件排他性原则的要求。一是案卷材料必须是通过合法途径获得并经行政法律关系主体质证、认可的。二是行政机关在行政处理决定作出之后调取的证据或者其他书面材料不得成为案卷的一部分。三是案卷一旦形成便成为封闭了的“历史”，以防止行政权的恣肆与专横。

    意义

   首先可以督促行政机关依照法定程序依法行使职权。案卷排他性原则是行政程序中行政机关必须遵循的一项原则。如果不适用这一原则，允许当事人尤其是行政机关随意补充行政案卷以外的证据来证明自己作出的行政行为合法，那么就违背了行政程序所普遍遵循的“先取证、后裁决”的原则，从而不利于保护相对人的合法权益。因此行政机关在行政程序中应当依法客观全面的收集证据，并全部入卷。其次，由于这一原则也适用于行政相对人，有利于促使行政相对人积极行使自己举证的权力。从而使行政主体在作出行政行为之前能掌握较为全面的证据，对相关事实作出正确的认定。但前提是，该原则适用于行政相对人应当以行政相对人能够在行政程序中有机会表达自己的见解并且被保证记录在案。再次，能够保障审查行政行为合法性顺利进行。在行政诉讼中，法院只能审查当事人提供的“案卷证据”是否能够证明被诉行政行为合法即可，不需要在诉讼阶段等待当事人重新收集质辩新的证据，防止了行政机关和行政相对人在行政程序中不积极收集，提供证据而等到诉讼阶段提供证据的情况。从而有利于快速解决行政纠纷，提高效率，节约诉讼成本；同时也既有利于实现行政程序阶段和诉讼程序阶段对行政相对人的双重保护，也有利于实现对行政机关合法行政行为的及时确认。

    （作者单位:安徽省特种设备检测院黄山分院）