关于改进特种设备安全管理方式的思考

明确各方责任 推进各司其职

——关于改进特种设备安全管理方式的思考

□ 李迎春

压力容器、电梯等特种设备和汽车、高压锅这类产品，如果产品质量存在缺陷，或者使用者不严格按照规范使用，极易发生危害人身、财产安全的事故。对于这类产品，政府如何严格管理都是不为过的。

我国对于压力容器、电梯等特种设备和汽车、高压锅等产品，现在实际上采取的是3种不同的安全管理方式。压力容器、电梯等特种设备，纳入了《特种设备安全监察条例》《特种设备安全法》的调整范围，汽车纳入了《产品质量法》《道路交通安全法》的调整范围，高压锅纳入了《产品质量法》等的调整范围。

一、3类产品安全管理方式的责任分析

产品的安全管理责任，一般情况下至少包括生产者、使用者和政府部门3个责任主体。

（一）高压锅安全管理责任

生产者：保障其生产、销售的高压锅的质量符合要求，以其明示的《产品执行标准》和出具的《产品合格证》为依据；编制《产品使用说明书》指导使用者正确使用；对使用者反映的有关问题及时处理。

使用者：认真阅读《产品使用说明书》；严格按照《产品使用说明书》操作使用。

政府部门：组织制定、发布有关强制性标准；组织实施生产许可；组织实施产品质量监督；宣传、普及有关安全知识。

在高压锅的安全管理方式中，生产者、使用者的责任简单明了、通俗易懂，政府部门对生产者的管理非常有限，对使用者的管理几乎没有。一旦发生高压锅安全责任事故，一般情况下，生产者、使用者和社会各界，都会围绕产品质量和使用规范进行检讨、总结经验，都会认同政府部门的有限责任和裁判员身份。

（二）汽车安全管理责任

生产者：保障其生产、销售的汽车质量符合要求，以其明示的《产品执行标准》和出具的《产品合格证》为依据；编制《产品使用说明书》指导使用者正确使用；对使用者反映的有关问题及时处理；对存在缺陷的产品组织召回。

使用者：取得《驾驶员证》（包括掌握《道路交通安全法律法规》基本知识）；认真阅读《产品使用说明书》；严格按照《产品使用说明书》操作使用；定期年审（包括购买保险）。

政府部门：组织制定、发布有关强制性标准；组织实施生产许可；组织实施产品质量监督（包括监督召回）；查处使用过程违法违规违章问题；处理道路交通安全责任事故；宣传、普及有关安全知识。

在汽车的安全管理方式中，我们可以看到，生产者、使用者的责任简单明了、通俗易懂，政府部门对生产者的管理相对有限，对使用者的管理非常细致、严格。

由于汽车道路交通安全事故经常发生，交通警察的工作十分明显易见，一旦发生汽车道路交通安全责任事故，一般情况下，生产者、使用者和社会各界，都能认可汽车道路交通安全责任事故不可避免，都会围绕使用规范进行检讨、总结经验，都会认同政府部门的有限责任和裁判员身份。

（三）特种设备安全管理责任

生产者：确保取得法定检验机构的《监督检验合格证》；保障其生产、销售的产品质量符合有关要求，以其出具的《产品合格证》为依据；编制《产品安装、使用说明书》指导安装者正确安装、使用者正确使用；确定特种设备的安装方式；安装开工告知；取得法定检验机构的《安装监督检验合格证》；相关资料和文件移交；对使用过程的有关情况跟踪调查、指导和处理；对存在缺陷的产品组织召回。

特种设备和特种设备的生产者已经是一个超过一般人认识的相对复杂的特殊专用概念，不经过解释肯定无法理解。

使用者（企业、组织、个人）：配置安全管理机构和人员；建立安全管理制度；建立安全技术档案；申办《使用登记证》；进行经常性维护保养和定期自行检查；申报《定期检验》。

政府部门：组织制定、发布有关标准和安全技术规范；组织实施生产许可、使用许可；组织实施生产过程的监督检验、使用过程的定期检验；组织实施现场安全监督检查，查处违法违规行为；处理特种设备安全责任事故；宣传、普及有关安全知识。

在特种设备的安全管理方式中，生产者、使用者的责任相对复杂、不易理解，政府部门对生产者的管理十分具体，强制的验证性检验明显带有为生产者背书、为使用者验收的特性；对使用者的管理非常细致。

目前情况下，一旦发生特种设备安全责任事故，生产者、使用者和社会各界往往自然就把责任的焦点指向政府部门，不认可其有限责任和裁判员身份。

二、对现行特种设备安全管理方式的改进建议

笔者建议应当在借鉴高压锅管理、学习汽车道路交通管理的基础上，进一步完善现行的特种设备安全管理方式：

第一，压缩《特种设备目录》。按照“放管服”原则和要求，把企业等市场主体应该做、能够做的责任归还市场主体，缓解监管部门、人员的压力，化解检验机构“人机矛盾”。

第二，整合《安全技术规范》和相关产品标准，按照《标准化法》的要求管理《特种设备目录》中的产品，研究、制定、发布强制性基础标准。

第三，明确特种设备生产者的责任。一是把所有特种设备作为产品看待，让生产者对生产、销售的产品质量负责；二是取消现行的监督检验，产品出厂以生产者签发的《产品质量合格证》为前提，并作为用户验收、社会和政府监督的唯一依据；三是明确特种设备生产者负责设备安装，取消安装开工告知和安装监督检验，通过建立“全国特种设备生产使用网上平台”，生产者在安装完设备、经使用单位正式验收后，在规定时间内将相关特种设备在网上平台登记备案；四是明确生产者在《产品使用说明书》中告知用户其产品的特种设备属性及使用过程的基本要求。

第四，明确使用单位的责任。一是学习汽车使用管理，按照“谁所有、谁负责，谁使用、谁负责”的基本原则，明确所有者的责任、使用者的责任；二是特种设备必须取得使用登记证、年检合格后方可继续使用；三是特种设备必须由取得资质的人员操作和管理。

第五，改革现行检验制度。一是取消现行的“验证性”出厂监督检验、安装监督检验，保留特种设备使用过程的定期检验，增加对生产者的产品质量监督抽检；二是定期检验、监督抽查检验的内容、项目按照产品标准进行，检验结果仅仅反映产品质量；三是定期、不定期向社会公布对生产者产品质量的抽查结果。

第六，改革使用登记制度。简化手续，新增设备在完成安装调试、正式验收，生产者完成将相关特种设备在网上平台登记备案，使用单位凭《产品质量合格证》、网上平台登记备案表，在规定时间内办理《使用登记证》。原有设备在定期检验合格后，使用单位在网上平台办理登记备案表，换发或发放《使用登记证》。

第七，安全监察与行政执法合并，取消分段式管理；修改法律责任条款，减少“责令改正”形同虚设、处罚难以实施等现象。

第八，借鉴汽车驾驶员的12分加罚款管理方式，加强和完善特种设备操作人员、管理人员的管理，确保使用单位的主体责任能够切实落实到具体人员身上。

第九，把特种设备安全纳入“安全生产”考量，按照安全生产属地管理、行业管理、专业监督三结合的思路，明确地方政府（包括乡镇场街道办事处及其村社区、网格员）的责任，明确使用单位行业主管部门的责任，改变单打独斗的现状，形成各负其责、齐抓共管的良好态势，确保安全生产全覆盖责任的落实。

第十，把电梯、游乐设施、客运索道、气瓶等涉及民生、公共安全领域的特种设备安全常识教育尽快纳入九年制义务教育，编写教育大纲和培训教材。

（作者单位：湖北省荆州市质监局城区分局）

《中国质量报》