治理虚假宣传不妨使用申诫惩处

□ 胡立彪

虚假宣传与欺诈是保健品行业的一大痼疾。我国政府一直高度重视，不断加强治理。继去年7月国务院食品安全办发布《食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案》，对保健食品的虚假宣传、营销欺诈等行为进行强力打击之后，前不久，国务院食品安全办又发布《关于继续做好食品保健食品欺诈和虚假宣传整治工作的通知》，要求严厉查处虚假标识标签和虚假广告，以及以健康养生讲座、专家热线等形式进行虚假宣传等违法违规行为。

实事求是讲，尽管打击虚假宣传已有多年，但实际效果并不尽如人意。中国消费者协会发布的报告显示，2017年各地消协组织收到的食品类投诉中，保健食品投诉占比高达26%，投诉的主要问题集中在质量和虚假宣传方面。在食品安全专家刘俊海看来，虚假广告之所以屡禁不止，主要是因为广告相关利益者唯利是图，缺乏对法律的信仰和敬畏之心；监管存在漏洞也导致出现监管盲区和真空地带。

市场环境下商家追逐利益，这没什么好说，但虚假宣传相关者缺乏对法律的敬畏之心，却暴露出问题，那就是法律法规本身的威慑力不够。比如，我国《广告法》规定，利用广告对商品或服务作虚假宣传的，处广告费用1倍以上5倍以下的罚款。广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款。这其实就划定了罚款的最高额度。而区区200万元的处罚，对于财大气粗的商家而言，不过毛毛雨，惩戒作用明显不足。

说起我国对虚假宣传违法行为惩处力度偏弱，法律界总拿美国的案例作对比。比如，2009年9月，辉瑞制药有限公司因不当营销（其实就是虚假宣传），被美国司法部开出了23亿美元的天价罚单。如果我国法律也有如此大手笔，虚假广告肯定就不会这么多了。正鉴于此，法律界人士建议我国广告法引入惩罚性罚款（赔偿）来震慑广告违法者。但是，基于各种各样复杂的原因，到目前为止，我国在法律上虽有部分引入惩罚性罚款，但条款依然有弱化的趋向，而在执行层面更是遇到不少问题，降低了其警示作用。惩罚性赔偿嚷嚷了这么多年，一直没见到几个真的实施了天价罚款的案例出现。

其实，要达到震慑犯罪的目的，并非只有严刑峻法这一条道，有时候不用天价罚款，也能让违法者紧张害怕，从此小心行事，不敢再越雷池。申诫罚就能达到这种效果。申诫罚作为行政法学中4种行政处罚（其他3种为人身罚、行为罚、财产罚）之一，强调的是精神或声誉影响方面的处罚，即行政机关对行政违法行为人通过提出谴责、警告，从而对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。美国法律就比较喜欢使用这种处罚方式。有这样一个案例：一家公司花3000万美元在媒体打广告，被人举报涉嫌虚假宣传。有关部门调查确认后，对该公司做出处罚决定，令其按照原告的广告模式，再做同等时间的“自我批评”广告，告诉人们自己虚假宣传，产品质量没那么好，希望消费者不要购买自家的产品。

虽然这种申诫罚没罚多少钱，但自己打脸的广告一出，企业颜面扫地，其品牌声誉必会受到重创，说不定从此便走向败落。美国为什么很少看到虚假广告，原因大概就在于此。

事实上，我国现在推行的黑名单制度就属于申诫罚衍生方式，而我国广告法中也有迫令广告违法者“以等额广告费用在相应范围内公开更正消费影响”的规定，这也体现了申诫罚的精神。不过，我国目前一些领域使用申诫罚，依然比较弱，留有太多情面，效果难显。而要发挥申诫罚的作用，就必须要突出提高虚假宣传违法者的隐性违法成本。既然打脸，就要狠打，让掌印留存脸上示众才好。

《中国质量报》