中国质检体制机制的改革与创新

□ 主编 程 虹 李元平

第三节 中国质检机制的改革与创新路径

根据党的十八届三中全会关于全面深化改革的要求，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，用好质量发展和质量监管方面的“看不见的手”和“看得见的手”，建议对我国总体质检建设进行职能规划，优化部门和地区的质检管理行政职能，在质检总局的基础上，明确和加强宏观质量管理职能，解放和增强质量发展的社会活力，并在此基础上改革和创新中国质检机制。具体而言，应遵循以下思路：第一，国家质检机制的核心使命是用质量驱动打造我国经济升级版。如何用质量促进我国经济发展方式的转变，驱动我国经济提质增效升级，跨越“中等收入国家陷阱”，是中国经济社会未来发展面临的最大挑战。为此，需要从体制设计、政策规划等多方面开展质量宏观管理，而这一政府职能在我国亟待加强。第二，国家质检机制的改革与创新要与我国行政体制改革的基本要求相一致。国家行政体制改革明确要求，建立决策、执行、监督三者相互制约又相互协调的机制。影响我国质量问题的最大体制性因素，是各个不同行业的质量管理部门决策、执行与监督的一体化。因而，我国质检机制的改革与创新设计，要逐步打破质量分治、质量管理分块的格局，在强化宏观质量管理职能的改革思路下，突破现有工作条块，强化统一管理，进行质检业务职能调整和管理机制优化。第三，国家质检机制的基本任务是推动质量发展，维护质量安全。质量和安全有系统性的因素，正是这些因素影响着食品、药品、工业产品、服务、环境、工程等多个领域的质量发展和质量安全问题，需要从风险防控、诚信体系和技术支撑等多个方面机制进行宏观管理。基于这一思路，本报告建议中国质检管理应建立发展规划机制、法治保障机制、风险监测与应急处置机制、监督约束机制、技术支撑机制、公共服务机制、创新激励机制、国际合作机制和共同治理机制，努力形成市场作用和政府作用相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动建设质量强国。

一、发展规划机制

加强国家质量工作的统筹协调。建议国务院进一步加强对质量工作的统一领导，强化对各条块质量工作的协调与统筹，建立基于业务流程的部门协同机制，将分散于各个部门的规章制度，根据业务需求和业已形成的运作方式，整合成为规范的流程和标准文件，建立业务流程体系。根据业务流程，调整岗位，明确岗位职责，提升部门协同的效率。引入第三方机制，鼓励第三方机构参与质量考核，提高质量考核的公正性与科学性。优化以质量为基础的统计与考核方法，并建立科学的反映宏观质量状况的统计指标体系，构建能够有效评价区域质量状况的考核体系，科学高效地分析国家和区域的宏观质量水平与状况，为国家进行质量规划与决策提供客观依据。同时，在做好质量统计的基础上，将质量安全和质量发展纳入地方各级人民政府绩效考核评价内容，建立健全以质量为中心的工作绩效考核评价体系，引导地方政府进一步推动质量发展，强化质量安全责任，提升区域质量总体水平。

十八届三中全会要求，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。质检管理体制机制，与市场监管体制有交叉、也有区别，比如对消费品、进出口商品和食品的质检监管，属于市场监管范畴，但对锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等的监管，属于安全生产监管。建议在类似机构名称中加上“质量”，实行统一的质量监管，体现质量工作的重要地位。

制定全国统一的质量规划和年度计划。将质量强国上升为国家战略，明确全面建设质量强国的目标和任务，凝聚全社会的智慧和力量，推动质量发展。根据《质量发展纲要》要求，建立国家质量规划制度，面向全国质量的现实状况，坚持以科学发展观为指导，以打造中国经济升级版为目标，以保障和改善民生为宗旨，合理配置公共资源，制定年度行动计划及中长期质量发展计划，规划国家质量领域的重大工程与项目，切实加强质量技术基础建设，全面推进质量发展，加快建设质量强国，服务我国经济社会发展新跨越。筹建国家级质量智库，并将大专院校、研究院所等第三方研究机构的专家学者、企业代表、消费者代表等，共同纳入政策制定和宏观规划的专家库，共同研究规划宏观质量政策，包括国家质量建设的年度目标、重大政策和关键项目。通过科学规划和计划，集中国家资源，打破部门分割，协调不同行业质量管理部门，形成国家质量建设的协同机制，使国家质量规划具有一定的前瞻性、连续性和统一性，实现我国质检工作和质量事业的持续健康发展。

设置促进质量安全和质量发展的国家级重大专项。针对影响国家质量安全和质量发展的共性问题，设置国家级的重大质量专项。整合各类科技资源，采取政策引导和市场运作相结合的方式，重点扶持一批面向行业服务的技术研究中心、科技企业孵化器、生产力促进中心和特色产业基地建设。将国家质量政策与产业发展紧密衔接，通过国家级重大专项的引导，提高企业质量创新能力。培育具有自主知识产权的高质量特色产业群，实现科研成果向产业的转化。集中全国各方面的力量，激发市场自主创新活力和质量创新能力，开展与提升产品质量相关的科技攻关，带动关键技术、核心技术突破与创新，促进产品创新。

二、法治保障机制

建立法律法规、行政规章和标准协同互动的质检制度体系。既发挥法律法规、行政规章等“硬法”稳定性的优势，又兼顾标准等“软法”灵活性优点，共同规范质检管理行为。“硬法”的治理是针对最重要的关乎安全、卫生、健康、环保和反欺诈等关键性领域，在安全层面体现国家意志，通过“硬法”约束保障其实施。“软法”的治理就是要根据时代特征和科学技术发展的规律，充分发挥专业标准、质量规划计划、质量文化等作为“软法”自治的灵活性优势，引导社会组织或市场主体参与推荐性标准和团体标准建设，在自愿、协商一致和自我约束的特征下，以自治的方式解决社会管理的问题。通过“软法”和“硬法”的有效对接，充分发挥二者在国家治理过程中相辅相成、协同共生的作用，使法律与标准的契合在科学规划的基础上，能够形成简便、易操作的质检管理模式。

构建质检执法与刑事司法的协同治理机制。切实发挥司法机关的作用，尤其是在质检执法领域，要通过司法机关的威慑力，提升社会执行质检法律法规的有效性。通过构建质检执法与刑事司法衔接工作机制，促进依法行政和公正司法、维护经济社会秩序、保护人民群众利益、维护法制统一、实现社会公平正义。加强质检执法与刑事司法单位的协作配合，建设权责明确、行为规范、协调一致、监督有效的质检执法与刑事司法衔接机制。明确规定质检执法单位在执法过程中发现的涉嫌犯罪案件线索、移送案件时所附材料，明确质检执法单位的咨询答复、移送案件程序、结案时限，明确公安机关受理案件后的立案期限，建立检察机关对移送案件的监督、反馈机制。将质检执法与刑事司法衔接工作，纳入依法行政目标责任考评体系，建立激励机制，对在维护质量安全工作中成绩突出的单位和个人予以奖励。

加快建立有利于保护消费者合法权益的质量救济机制。推动消费者集体诉讼制度在质量领域的落实，进一步完善惩罚性赔偿制度，确定合理可行的赔偿金基数和倍数。赔偿金基数不再简单地以商品价款或者服务费用来确定，而是以消费者的实际损失来确定。赔偿金倍数的确定，应当综合考察和衡量不法经营者的主观恶意以及后果的严重性，以达到用高额罚款惩罚震慑不法行为、预防类似行为再次发生的目的。同时，引进“吹哨法案”，建立举报人保护制度，保护“吹哨人”免受违法行为的打击报复。建立合理的赔偿金分配制度，增加吹哨人的积极性，鼓励民众对违法行为进行监督。加快形成侵权损害赔偿、责任保险、赔偿基金和社会救助并行发展的多元化质量救济机制，既依据《侵权责任法》，追究企业侵权责任，又引入责任保险和赔偿基金制度，促进质量责任风险的社会化，同时不断发展和完善社会救助制度，发挥行业组织和消费者组织在维护消费者权益中的作用。 《中国质量报》

    中国质检体制机制研究 连载 27