质监行政许可受理工作的风险与防范

提 要

　　公示内容更新不及时、受理人员解读不正确存在风险；补正要求不落实、不到位存在风险；受理文书不正确使用存在风险；对政策性、技术性问题把握不准确、不一致存在风险；受理双方人员心理不和谐、情绪不稳定存在风险。

　　□ 罗雪明

　　受理工作是对申请事项是否属于质监职责范围、申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行形式审查的过程，是行政许可的首个环节，是行政许可的基础。结合实际，本文就受理工作的风险与防范作简要分析。

　　一、风险分析

　　1.公示内容更新不及时、受理人员解读不正确存在风险。根据访谈调查，申请人主要通过搜索网络、电话咨询、大厅面对面咨询等方式了解如何组织申报材料，搜索网络是首选方式。目前，江苏省质监局行政许可信息集中公示在“江苏政务服务网”，公示内容包括每个事项的申请材料目录清单、材料填写样本、申请书格式、办理流程、证书样本、受理标准等28项具体内容。在进驻大厅前后半年时间集中梳理和后期运行过程中发现，由于公示信息不正确、未及时公示总局新出台文件的新要求、政务服务网与省局外网公示信息不一致等原因，导致申请人在窗口对工作人员不满，甚至向省政务服务中心投诉事件时有发生。由于工作人员按照习惯性做法要求申请人提交评审环节才需要审查的材料、随意解读法定材料清单中的“其它材料”要求、要求申请人提交省局文件中自设新增的需要提交的材料等原因，导致申请人投诉时有发生，申诉偶有发生。

　　2.补正要求不落实、不到位存在风险。《行政许可法》第32条第4款规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。此款规定明确了受理工作办理期限是收到材料后“5日内”，同时明确了“一次性告知”制度。不能落实办理期限和“一次性告知”要求是目前质监行政许可受理工作较为突出的问题。虽然我们可以强调质监行政许可事项的复杂性，但是法律的明确规定意味着一旦申请人就这两个问题提起行政复议或行政诉讼，我们必然要承担法律后果。实践中，超期办理问题更多是工作人员主观因素，比如：法律意识、责任意识淡薄；将应该在评审环节审查的内容放在受理环节审查等。“一次性告知”不能落实问题更多是客观因素，比如：质监行政许可政策面广、技术性强，工作人员业务能力不足；工作人员疏忽大意；申请人没有正确理解或无法落实第一次告知要求等。也有主观因素，比如：补正要求含糊其辞、笼统表述等。

　　3.受理文书不正确使用存在风险。在受理工作过程中，每一个程序都有与之相对应的法律文书，从根本上来说，格式固定统一的文书是对法定程序的固化，意义在于：以纸质文书进行确认便于下一环节的开展和申请人与质监部门就受理程序发生争议时有据可查。在行政复议、诉讼中，法定文书往往是核实某一事实的重要证据。因此，文书的制作与使用合法与否对行政程序本身至关重要。质监行政许可受理工作实践中，文书使用还存在许多不规范之处，如：对申请材料不齐全的，未下达加盖公章的书面《补正告知书》；对不予受理的申请事项，没有制作并向申请人下达《不予受理通知书》，而是口头告知或网上显示并退还资料；对提供虚假材料的直接退回申请材料，既不制送《不予受理通知书》，也不做出不予许可决定；《补正告知书》与《不予受理通知书》混用等。

　　4.对政策性、技术性问题把握不准确、不一致存在风险。根据对申请人的访谈调查，申请人到窗口的诉求依次主要有：第一，申报材料得到受理；第二，要求补正的情况下能得到准确的指导；第三，整个办件过程能得到应有的尊重。在要求补正的情况下，申请人最害怕出现以下情况：一是工作人员对政策性、技术性问题的解读有误，申请人按照要求改正后，在进一步的评审时又被要求返工；二是工作人员对同一个问题有不同的解读，让申请人不知所措；三是受理工作人员与现场评审人员对同一个问题有不同的解读等。出现此类问题主要有以下原因：受理工作人员的知识面局限，对某些复杂许可项目申请材料的符合性难以做出全面准确的判定；法律法规、政策技术要求本身没有规定清楚或者本身就有自由裁量问题；受理工作人员之间，尤其是前后台人员之间就某些问题没有一致认识；受理工作人员与评审员之间就某些问题没有统一认识等。

　　5.受理双方人员心理不和谐、情绪不稳定存在风险。实践证明，审批部门与申请人之间的矛盾冲突是不可完全避免的。窗口工作人员接待申请人时产生矛盾冲突有多种原因。审批部门的原因有：由于窗口设置、办件效率等因素，申请人等待时间过长，引发不满情绪并对窗口工作人员出言不逊；由于政务服务大厅日常检查多、考核多、要求高，工作长期坐姿，与形形色色申请人打交道，工作压力大，容易产生疲劳、厌倦、消极情绪，接待申请人时不自觉会带有情绪；个别窗口工作人员素质较低等。申请人自身原因有：申请人材料不符合收件要求时，硬说有关法律法规不合理，意图通过闹事的方式压制窗口接收材料。客观上，在行政许可过程中行政许可机关处于强势地位而申请人处于弱势地位，窗口工作人员一句正常话语也容易被申请人解读成服务态度有问题等。因此，导致窗口矛盾冲突增加或未能得到有效控制的关键是：窗口队伍日常管理；窗口工作人员的适岗性；遇到冲突第一时间报告窗口负责人；第一时间将申请人请离窗口到独立的办公室谈话；遇到闹事的申请人第一时间表明立场；接待申请人时不盛气凌人，也不无原则迁就让步。

　　二、风险防范

　　1.明确受理工作职责。申请人向质监部门窗口提出行政许可申请，质监部门就负有审查并在规定时间内作出“受理”、“不予受理”、“补正”等相应决定的义务。相比行政许可的“审查”、“决定”环节，受理工作的重点应当是对申请材料进行形式审查，主要审查以下内容：一是该申请事项是否属于本局管辖范围，包括是否属于质监法定事务管辖权事项、是否属于本层级的质监管辖权事项、是否属于本地域管辖权事项等。二是该申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项，包括是否属于质检总局公布的许可目录范围事项、是否有受理先例、是否有质检总局以文件答复形式将此类申请列入受理范围等。三是对照外网公示的此类许可事项需要提交的申请材料清单要求，审查申请人是否提交了符合规定数量、种类的申请材料。四是对照外网公示的材料清单的填写格式样本等，审查申请人提交的申请材料是否符合规定的格式。五是申请材料是否有明显的错误。

　　2.实行信息动态管理。对外公示的质监行政许可信息对申请人组织申报质监部门的行政许可事项具有“指挥棒”的作用，应该予以足够的重视。公示信息做到详实、准确、合法，不仅可以方便申请人有效组织填报申请材料，避免走错方向做无用功，浪费人力、物力、财力；对行政机关而言，也有利于减少窗口、电话的咨询量，减少窗口冲突、投诉量，节约行政成本，塑造质监形象。外网公示信息要重点做好以下几点：一是为提高公示信息的指导性，应该根据申请书的格式不同，把一项行政许可事项细分成不同的业务项，以行政许可业务项为单位公示其材料清单等信息。目前，江苏省质监局的13项行政许可事项已细分成42项业务项。二是公示需要提交的“材料清单”要有法律依据，尤其不能对法律、法规中“其他材料”的表述当成自由裁量权，随意解读。“其他材料”的设定也必须有其他法律、法规的补充规定。三是需要提交的申请材料应该公示其详实的填写说明和填写示范文本。四是随着行政审批制度改革力度加大，应该随时按照国家新修订、出台的法律、法规、部门规章等要求第一时间调整公示信息内容。

　　3.编写《作业指导书》。实践证明，详实、有效、实用的《作业指导书》对于保障窗口业务工作正常有序运行和一致性、延续性等具有事半功倍的作用。我局从入驻大厅开始就着手组织编写《质监政务服务大厅窗口工作人员作业指导书》，并在窗口工作实践中不断修订，目前已出台印发第3版。《作业指导书》对窗口工作的职责要求、工作流程、审查细则、规章制度进行了明确。细化了内部工作流程，严格执行痕迹管理，建立申请材料接收台账、受理台账、受理材料交接台账等，动态记录申请材料流向情况。《作业指导书》尤其重要的是要编写好窗口受理工作中的申报材料审查细则，通过细化审查环节、内容、标准、要点等，压缩自由裁量权，杜绝擅自增设或减少审批条件、随意抬高或降低审批门槛。在审查细则编写中，明确对每一类申请材料重点审查哪些具体内容；对有争议的法律、政策、技术问题给予明确统一；具体列举出申请人在填写申报材料时在哪些地方容易填写错误等。

　　4.实施次要项容缺受理。质监行政许可区别于一般的行政许可，具有涉及法律法规面广、政策性强、技术性强的特征。因此，企业在提出申请、填报材料时，对申报程序、具体条件、法律规范、政策和技术要求难于全面准确了解，导致申报材料不全、格式不对，出现来回跑、反复办等现象。为避免这类现象发生，可以制定实施“容缺受理”制度，打破“申请材料齐全且符合法定形式，再受理，再组织审查”的行政审批传统模式，对基本条件具备、主要申报材料齐全且符合法定条件，但次要条件或手续有欠缺的申报事项，先予受理和审查，边补边审，实现在开展现场审查同时补正相关材料，这样，既没有降低许可要求，又提高了行政审批工作效能，切实做到便民利企。

　　5.建立环节确认制度。《行政许可法》第32条第2款规定：“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”依此，质监窗口应当建立行政许可受理工作确认制度，明确在受理工作中，要按照规范要求向申请人出具收到申请材料、补正告知、受理、不予受理等行政许可决定的书面凭证。《行政许可法》要求建立确认制度，目的是出于保护许可申请人的利益，申请人可以依据行政主体出具的书面凭证提起行政复议或行政诉讼。建立确认制度，要重点注意：一是窗口在接受申请人的申请材料后出具《收件通知书》的要求必须予以明确，该书面凭证必须明确注明接受材料的种类、数量等。二是严格区分使用《不予受理决定书》和《补正告知书》，《不予受理决定书》只在该申请事项不属于省质监局管辖范围、不属于依法需要取得行政许可的事项和经过书面补正告知后申请材料仍不齐全或不符合法定形式的情况下使用。三是要将补正告知的辅导服务制度和出具书面凭证制度结合起来，即在出具《补正告知书》时，要说明要求补正的具体内容、法律依据、实际因素、自由裁量考虑等，让申请人收到《补正告知书》后能够清楚知道提交的材料具体存在哪些错误，如何更正等。

　　6.加强窗口队伍建设。事由人做，质监窗口工作人员队伍建设是做好窗口受理工作的关键。抓窗口队伍建设，一是要加强业务知识培训，实践证明行之有效的方法是以解决窗口遇到的业务问题为重点，以案例研讨为主要形式，定期开展学习讨论。二是要制定实施配套管理制度等。江苏省质监局在严格执行省政务服务中心制定下发的有关制度的基础上，针对急需规范的关键环节，制定《工作例会制度》等8项工作制度，配套应用《考勤表》等10张表格，实施“八项制度十张表格”窗口管理机制。尤其指出要建立窗口应急机制，出现申请人在窗口情绪激动、闹事时，特殊情况特殊处理。三是要加强廉政风险防控。杜绝利用职权收受服务对象好处的行为，杜绝从事任何有偿咨询服务，杜绝指定或介绍中介机构为申请人提供有偿服务。四是要注重建设窗口文化，营造温馨有爱的服务氛围。

　　（作者为江苏省质监局行政审批服务处副处长）《中国质量报》