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近日，陕西省安康市质监局联合该市高新区管委会、安监、消防等部门，在该市高新区欢乐世界组织开展了游乐设施安全运行应急演练活动。图为活动现场。薛勤学 摄
□ 余 蓓
特种设备安全作为公共安全中一种较为特殊的类型，具有高危风险性、巨大破坏性和事故突发性等特点，但同时易被社会大众所忽视，因此，做好特种设备安全监察工作不仅是相关职能部门的监察责任，更是政府、企业和全社会的共同责任。
笔者认为，当前基层特种设备安全监管存在“四个老大难”问题和“三个不完善”问题。
“四个老大难”
一是现行国家法律法规不能满足基层特种设备监察现实需求。实施特种设备安全监察的法律法规主要是依据《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》，但其内容存在欠缺，具体表现为：一是规定的处罚措施不满足现实基层执法情况，罚款金额不符合当地经济发展水平，虽有自由裁量权，但无明文规定和相应的政策制度，监察人员无法适度把握；二是特种设备目录品种编制不具体，过于笼统，监察人员不能进行有效的判断；三是企业违法成本低，只注重企业民事责任，而忽视企业刑事责任，只做事后追责，没有事前法律约束；四是审批制度存在不合理性，只考虑企业合法性，没有考虑程序的一致性，审批与监管没有协调和统一；五是对于企业累教不改、周而复始的乱行为没有相应的处罚措施。
二是监察与检验检测人员力量不能满足基层特种设备监察能力需求。基层特种设备小、快、广。小是指使用的特种设备的压力、温度等参数的级别小，快是指特种设备数量增长数量快，在湖北，秭归县的增长率已达到10%以上，其他县市区增长率甚至已达到20%以上；广是指设备分布广，基层监察工作地域多是山区，点多面广，而县级质监局分管特种设备安全的监察人员一般只有2到3人，难以实现全覆盖，同时由于实行垂管，乡镇无相应的分支机构，乡镇监察缺位，沟通不顺畅，乡镇不重视。即使有乡镇协管员，也如同虚设，除非有人举报或者偶然碰见才能知晓，因此监察工作人员无法及时掌握基层第一手信息，监管措施深入落实显疲惫。
同时，检验检测机构只存在于市级或省级单位，面对全市数以万计的特种设备，检验检测人员明显不足，不能按时检定。虽然湖北省取消了特种设备检验检测费用，减轻企业负担，但无疑增加了检验检测机构负担，削弱了检验检测人员的积极性，造成每个县区特种设备定期检验延时，出现设备未检“空窗期”，而企业又得连续生产，这种矛盾无疑增减了监管人员的责任风险。
三是监察人员权利责任制度不能满足现实基层监察工作实际状况。监察一词的本意就是监督和查看督促，是行事职权进行法定性、强制性监督检查的行为，因此监察不是监管，更不是保姆式、说教式管理，监管不等于监察。职能法定化和责任权利统一存在不统一性，有明显的偏差。
基层监察人员承担着繁重工作任务量，部门也没有足够的资源和人力对数量巨大的设备产品进行全覆盖式的事前监察。若企业或个人私自使用未告知监督部门、未注册登记和未定期检验的小型设备过程中或者企业在整改落实的过程中一旦发生事故，过于强调相关部门监管责任不到位，只是追究监察人员的责任，而将企业主体责任放到次要位置，因而主体责任、监察责任划分不明确。带来的后果就是安全监察人员压力巨大，为了规避风险不愿意从事此项安全工作，造成特种设备安全监察工作青黄不接，特种设备安全监察陷入僵局。
四是企业淡薄的法律意识牵制了监察工作有效的开展。企业老板重效益轻安全，对法律法规置若罔闻，抱着得过且过的心理，上行下效的结果就是形成“利益站中间，安全甩两边”的不良氛围。即使负责安全的管理人员想重视、想解决，但由于无法得到支持和资金保障，整改落实情况大打折扣，“拖延症”现象十分严重。
“三个不完善”
一是监察模式不完善。目前特种设备安全监察模式主要是日常巡查、全面检查和专项检查。但受人力物力财力客观因素影响，难以做到全覆盖，也造成多个部门的重复交叉检查情况，浪费大量的监察资源，而且由于对所有企业和使用单位采用统一的模式，“一刀切”的方式不仅降低了执法效率，也使得企业和使用单位忙于应付，监察效果大打折扣。
二是特种设备动态管理系统不完善。由于特种设备检验管理系统信息更新不及时，安装维修改造信息与特种设备检验管理信息不对称，企业为省事不愿提交报停等申请造成的陈旧信息消除不及时、统计不完全，录入数据和统计方式不全面等问题，导致特监人员需要花大量时间和精力去挑选、制作自己所需要的数据库，监察人员不得不去找相关企业核实相关信息。所以管理系统的不完善影响了监察的效率。
三是宣传教育培训不完善。特种设备种类多、专业性强，监察人员如果没有足够的专业素质和广泛的知识面很难做到执法的准确性，而针对特监人员的执法培训和专业教育屈指可数，只靠自我学习无疑是“杯水车薪”。对于企业来讲，每年的特种设备作业证考试次数少，间隔周期长，再加上审批制度未对持证情况和制度建设做出明确规定，对于基层企业，未持证操作是无赖之举，同时给监察工作造成极大的困难。对于群众来讲，国家层面的电视媒体至今没有做过类似消防、交通一样的详细和系统的报道，也没有类似消防救援的宣传教育片，地方宣传能力有限，因而群众对特种设备知之甚少，特种设备安全没有深入人心。
鉴于上述问题，不难看出，特种设备正向着集成化、大型化、自动化方向发展，安全形势不容乐观，潜在风险不断增加。在质检系统深化改革的背景下，作为特种设备的监察单位，更应该百尺竿头更进一步，创新制度和措施，促进部门结构调整和优化升级，保障特种设备监察事业扎实稳定发展。
对策和建议
一是健全法律法规制度，做好权利和责任的协调统一。依法行政、依法治特的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导和规范各使用单位的活动，最大限度地保障公共利益。监督部门的职责只能是避免和有效遏制事故的发生，特种设备的安全的主体责任还是企业自身，依靠的是自律和安全意识。因此我们需要完善和补充法律法规，不仅要将权利关进制度的笼子，还要把制度作为责任的分界线，制定好权利责任清单，保障监察人员的免责权益。创新制度内容包括：一是建立企业事前追责制度，强化企业法律约束。二是增加财政资金投入，完善监察体系，细化质监系统内部监察人员管理，将行政执法和设备监察整体分工，监察人员负责检查，稽查人员负责督促和执法，做到分片分区管理，并在省级层面与安监局建立合作机制，并将特种设备安全纳入到乡镇安全目标责任考核，借助乡镇政府力量增加特种设备监察工作的全面性。三是充分利用社会资源，建立举报奖励制度，填补监察“空白区”，及时发现和消除安全隐患，并对优秀管理单位实行物资奖励制度。四是完善屡教不改、不思悔改的企业的处罚制度，维护好法律法规的权威性。
二是做好关口前移，创新监察和检验检测模式。将安全技术规范中的使用单位人员持证要求和制度建设前移，无证件和制度不予售卖给使用单位。充分利用互联网+技术实现特种设备的制造、销售、安装、使用、检验、监察的统一管理，各个平台集成互通，数据实时更新，实施全方位监控记录。同时，根据整理和梳理的特种设备综合安全等级，进行分类监察，抓好重点、管好一般、下放低安全级别设备的监察权利，让企业自行管理，如叉车、简单压力容器。同时，将报停报废的权利下放到县级局，简化程序，优化安全技术档案制度，采取类似于交通车辆的管理模式，减少检查项目程序，提高安全监察的有效性，将更多精力放到改进工作上来。检验检测机构应制定计划性检验检测实施方案，分时段分地域开展定期区域性检验检测，增加工作效率。开通开工报告、监督检验和定期检验的网络申请方式，消除企业怕麻烦的侥幸心理。
三是加强源头治理，增强企业主体安全责任意识。所谓源头就是企业负责人的思想和认识，从源头上加以治理，就必须加强企业对安全的认识，引导企业老板和管理安全负责人学习法律法规，构建常态化和考核化的学习模式，固定企业安全管理人员岗位，避免安全管理“真空期”，企业上下形成共学习重安全的良性循环。同时，由财政提供固定经费，采取企业主办，行政单位协办，每年主办方轮换的方式开展互学互助的现场经验交流会，让企业由被动变主动，自觉接受安全教育。
四是创新教育培训宣传模式，加强特监队伍人才建设。一是邀请学者、专家对特种设备安全监察工作人员定期开展执法和专业知识的教育培训工作，定期开展现场执法观摩会，取长补短，提升执法效率，并保证基层质监部门执法人员均持有安全监察员证件，有利于全面监察。二是把好“入口关”，特种设备安全监察岗位的人员招聘区别于其他岗位，在考虑编制、学历、专业、工作经验的基础上，应倾向于在检验检测机构或者企业安全管理人员中招聘有相关专业知识、工作责任心强、有一定管理工作经验的公务人员。三是把好监察工作人员的“方向关”，改变当前只惩不奖，重惩轻奖的现状，做到“奖惩”对等，提高干部的工作热情。四是实行特种设备作业人员“线上学习、线下考试”的取证方式，通过这种网络自主学习，考试中心考试的模式，既满足了大量人员的考证需求，又缩短了考试间隔周期，大量减少未持证的违法违规行为。五是建立类似交通安全、消防安全的电视和广告宣传体系，形成国家层面的宣传声势，借助新媒体新平台让特种设备安全知识深入到人民群众生活中来。
特种设备积弊非一日之寒，保障特种设备安全非一日之功，特种设备安全任重而道远。我们应该踏着深化体制改革的大浪潮，通过引进新观念和新技术，从明确职责等细节着手，坚定不移地推进特种设备安全监察工作的体制和机制建设、维护好监察工作人员的权益，保障好人民群众生命财产安全。
（作者单位：湖北秭归县质监局）《中国质量报》
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