检验检疫执法建议四则

   在检验检疫工作实践中，常常会出现一些让一线执法同志感到困惑的情形。一些大家习以为常但存在较大执法风险和隐患的执法行为也时有发生。对此，笔者结合自身工作经历和研究思索，在现有法律规定框架内，提出了一些建设性、倾向性的执法建议，以期对一线执法的同志有所启发，有所帮助。

    一、明晰主观过错概念，防止放纵违法行为

   检验检疫行政相对人的主观过错是构成行政法律责任的必要条件，可分为两种情形：一是故意，包括直接故意和间接故意。二是过失，包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。

   报检企业、进出口货物收发货人等检验检疫相对人取得报检资格和相关进出口经营权等，均需履行一定的要式程序同时符合相应的实质要求，因而其有义务、有条件知悉法律法规基本内容并遵守相关规定。检验检疫立法实践中，往往通过认定违法事实本身来推定当事人具有主观过错并对其设定处罚。如，针对国外客户（或供货商）在商品中做了手脚，国内收货人因不了解情况而予以进口的情形，《商检法》第三十五条就基于“更重义务”及各国立法例等考虑，推定国内收货人具有主观过错，并将这一看似无辜的进口行为明确列为违法行为。此类过错推定的情形，普遍存在于行政法律法规的责任条款中。我们在行政案件审理工作中，若无法依靠当事人陈述及其他证据材料认定其具有违法的故意，完全可以采用“过错推定”的方法，通过认定违法事实本身来推定其具有过失并适用法律法规对其进行处罚。

   综上，建议一线执法部门将工作重心放到及时发现违法行为和准确认定其客观要件上来。对依据法律法规规定构成违法的行为，坚决依照行政案件办理程序移交立案，不应以当事人“不知情”、“不是故意的”等理由不予移交立案。对已经立案的，严格依法处理。

   二、调整《当场处罚决定书》相关内容设计，确保准确执法

   2006年1月，国家局下发国质检法[2006]24号文件，公布了新版行政执法文书样式。在《当场处罚决定书》“违法行为及处罚依据”一栏里，文书样式具体列明了可适用简易程序进行当场处罚的违法情形。其中，包括了“将必须经商检机构检验的进口商品未报经检验而擅自销售或者使用的”和“将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口的”两种《商检法》第三十三条所述的违法行为模式。对上述两种违法行为，该条规定的处罚依据是“没收违法所得，并处货值金额百分之五以上百分之二十以下罚款”。根据《行政处罚法》第三十三条规定，可适用简易程序进行处罚的处罚种类仅限于警告和罚款，按照这一要求，《商检法》第三十三条设定的“没收违法所得”明显不属可适用简易程序的行政处罚种类范围。

   因此，该文书样式的相关设计可能使执法人员发生理解上的偏差和逻辑上的混乱，误认为“没收违法所得”是选择适用性处罚条款甚至非处罚性条款，进而导致处罚不到位、程序瑕疵等问题。同时也容易误导相对人，使其产生法律认识错误。鉴于以上原因，一旦出现诉讼等情况，相关处罚决定可能面临被法院撤销等风险。

   综上，建议有关部门考虑适当调整现行《当场处罚决定书》样式的相关内容设计，并明确对上述两种违法行为实施处罚的程序要求，即按照一般程序依法进行处罚，不再适用简易程序。从技术操作层面规范执法，化解诉讼风险，确保当场处罚的实体合法、程序正当。

   三、慎引国家质检总局令第84号有关条款，对“伪造、变造、盗用IPPC专用标识”行为进行处罚

   《进境货物木质包装检疫监督管理办法》（国家质检总局令第84号，以下简称《管理办法》）第十八条对三种与进境木质包装有关的行为设定了行政处罚。执法实践中，相关处罚的实施对惩戒违法行为，实现管理要求发挥了积极作用。但同时，作为行政规章的《管理办法》该条有关内容似已超越《进出境动植物检疫法》、《进出境动植物检疫法实施条例》(以下简称《实施条例》)规定的应当给予行政处罚的行为和幅度的范围，涉嫌违反《行政处罚法》第十二条第一款有关规定，并因此产生一定的诉讼风险。理由如下：一方面，在设定受处罚行为范围上，该条第（三）项“伪造、变造、盗用IPPC专用标识”行为中所列的“盗用IPPC专用标识”情节已明显超出上位法——《进出境动植物检疫法》及《实施条例》规定的有关应予处罚的行为范围。另一方面，在设定的处罚幅度上，对该条第（三）项所列相关行为，（《管理办法》第十八条规定的处罚幅度为3万元以下，属无下限罚款。而这一幅度，突破了《实施条例》第六十二条对“伪造、变造动植物检疫单证、印章、标志、封识”行为规定的2万元的罚款幅度下限。

   综上，笔者建议，在相关法律、行政法规未作修订之前，慎重引用《管理办法》）第十八条第（三）项对“伪造、变造、盗用IPPC专用标识”行为进行处罚。在执法实践中遇到“伪造、变造IPPC专用标识”的情形，尽量援引《实施条例》有关罚则进行处罚。对“盗用IPPC专用标识”的情形，则应根据具体情况稳妥审慎处理，切实化解诉讼风险。

    四、关于检验检疫处罚中的“没收违法所得”

   在当前的检验检疫处罚实践中，考虑到“违法所得”在认定上有一定难度，执法部门在援引相关罚则进行处罚时，一般较少作出“没收违法所得”的处罚决定，而仅仅科处罚款了事。这一作法虽可在一定程度上化解因违法事实认定不准确和处罚畸重产生的诉讼风险，但却有行政不作为之嫌。从大局和长远看，也不利于统一执法尺度，实现公正、公平执法。更值得注意的是，鉴于“违法所得”数额的具体情形，对相关违法行为仅仅科处罚款的作法因处罚畸轻可能导致违法成本低于违法获利的情形，这在一定程度上放纵了违法行为，影响了法律的实施效果。

   为此，笔者建议，适时推动对《商检法》及《实施条例》（包括《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》）等法律法规的相关处罚条款进行修订，有针对性地完善立法，切实提高处罚力度，增加可操作性，努力从源头上解决执法不严、处罚威慑力不足的问题。

   鉴于在法理上和立法实践中，“没收违法所得”的规定具有充分的合理性和极强的普遍性。因此，若立法机关认为不宜或不便对上述相关法律法规进行修订，建议考虑由国家质检总局统一明确办理相关案件的指导思想，要求执法人员认清形势，正确把握执法风险（仅指因执法不严、不到位而发生质量安全问题和事故的风险）和诉讼风险（指因当事人不服处罚决定向人民法院提起行政诉讼的风险）、严格把关与保护当事人合法权益之间的逻辑辩证关系和价值衡平，在事实清楚、证据充分、程序正当的前提下依法大胆认定“违法所得”数额，严格依法处罚。一旦诉讼发生，积极与法院进行沟通，认真配合司法审查，及时查找问题，改进执法，不断提高检验检疫把关服务能力。