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探析市场监管源起、基本特征及价值取向

2020-01-14 16:38:25 中国市场监管报

市场监管是一个历史范畴,是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物。随着我国社会主义市场经济体制的建立完善,市场监管的内涵不断发展和丰富。唯有科学认识和准确把握市场监管内涵,才能依法有效履行市场监管职能,更好服务经济健康有序发展。

市场监管的源起

市场监管从市场中来。没有市场,就没有市场监管。我国市场产生、发展的演变过程,实际上就是我国市场监管发生、发展的历程。市场,最初的雏形是“市”,出现在周朝,朝廷设立贾师,负责管理物价;随着市场的发展、壮大,汉朝设立主管市场的官员——“市令”,设有助手“市丞”,负责市场内经营活动管理,维护交易秩序;半封建半殖民地时期,清朝成立商部,专门负责招商、工商事务的统一管理;土地革命时期,中央苏区等根据地设立工商行政管理部门;新中国成立以后,将中央私营企业局、中央外资企业局合并组成中央工商行政管理局;随着社会主义改造完成,高度集中的国家计划经济体制下,人民需求主要靠计划供给,自由交易行为几乎不存在,市场不复存在,故市场监管空间被大幅压缩,直至工商行政管理建制被取消;十一届三中全会后,工商行政管理部门成为最早恢复建制的国务院直属机构。

随着我国社会主义市场经济持续快速发展,市场在资源配置中的决定性地位日益凸显,市场监管的作用越来越重要,市场监管机制体制也不断完善,故市场监管部门在每一轮政府机构改革中总是首当其冲:1994年机构改革中,国务院将国家工商行政管理局确定为国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门,依法承担监管社会主义统一市场、维护市场秩序的重要职责,实现了工商行政管理从侧重监管集贸市场和工业品市场向监管各类市场转变、从重点查处投机倒把行为向依法规范市场交易行为保护公平竞争转变、从侧重于对微观经济活动行政干预向综合运用法律法规和行政手段进行宏观监管转变;1998年机构改革中,国家工商行政管理局围绕加强市场监管,进一步强化反不正当竞争和反垄断、保护消费者合法权益等方面的职责。党的十八届三中全会强调,要“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”,市场监管职能更加综合,边界越来越清晰,地位也愈发重要。党的十九大以后,实行大部制,组建了从中央到地方统一的市场监管部门,构建起了大市场、大监管、大治理的格局。可见,市场监管部门与市场相生、与改革同频、与发展共振,见证了市场繁荣、价格放开、法治规范、竞争公平、质量强国、品牌崛起、标准夯实、计量精细、认证统一、消费安全、信用约束、社会共治的历史进程。随着我国社会主义市场经济体制进一步完善,市场决定资源配置的作用将会发挥得更加充分,市场监管只会加强,不会削弱。

市场监管培育规范了市场。市场是市场监管的出发点,也是市场监管魅力彰显的源头。正是得益于市场监管的科学到位,我国市场的活力得以被激发,进而发展得更加健康、有序。2018年3月16日,我国市场主体突破1亿户。世界银行发布的2020年营商环境报告显示,我国名列第31位。市场监管部门自我革命,不断提升监管层次、拓宽监管领域、完善监管机制,实现了从以监管实体市场为主向监管社会主义统一大市场的蝶变。

一切因为市场,一切为了市场,这是我国市场监管的源起,也是全体市场监管人的初心和使命。

市场监管的基本特征

市场监管是有限的行政监管。第一,从基本性质看,现代政府是有限政府,作为政府职能重要组成部分的市场监管,有限监管是其题中之义。特别是市场办管分离以来,这一特征更加明显和突出,表现为市场监管的部门职能分工更加专业化、精细化。第二,从基本构成来看,市场监管不仅仅是市场监管部门一家的主要职责,还涉及发改、教育、公安等至少16个政府职能部门。第三,从市场监管部门来看,承担的市场监管职责也是有限的,主要是对经商事登记确权的市场主体,并且仅根据现行专项法规的赋权对部分市场交易行为、市场竞争行为开展监督执法。当然,相对其他行政监管部门而言,虽然市场监管部门的监管对象更为多样、监管行为更为多元,但仍以现行法律法规明确规定为限、以批准公开的“三定”方案列举的职责为限。

市场监管是依法的行政监管。一是依法而设。国家市场监督管理总局是根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》而设立的,负责贯彻落实党中央关于市场监管工作的方针政策和决策部署,是国务院直属机构。二是依法而为。我国现行的法律法规及部门规章赋予市场监管部门在市场准入、规范市场交易行为等方面的职能。《行政处罚法》等法律法规还要求全部市场监管活动都必须在国家现行法律法规框架内展开。三是依法而治。实践中,市场监管部门坚持以法治精神为指导开展监管执法工作,坚持认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当的原则,较好地体现了现代政府公共管理的有为有效。

市场监管是能动的行政监管。一是体现在法律规定的原则性和监管执法的灵活性相统一。实践中,市场瞬息万变、主体千差万别、行为复杂多样、区域各有特色,而法律法规又相对稳定,各级市场监管部门依法行政,坚持从实际出发,实现市场监管的宽度、力度和厚度的统一。二是体现在法律效果和社会效应的统一。根据经济违法行为和具体情节,一方面从监管入手,坚持攻大奸,刚性惩戒严重违法行为;另一方面从发展出发,坚持诫小过,对轻微违法行为,特别是法律依据不充分、部门职能边界不清晰的,实行包容审慎监管。三是体现在实践性和规范性的统一。坚持守正创新,针对新经济、新业态、新问题,不等不靠,积极探索,运用法治思维和法治方式解决亟需破解而又无法可依的监管执法瓶颈,自下而上总结提升,将基层的方式创新、机制探索转化为系统性的制度做法,有的上升为国家法律规定。

新时代市场监管的价值取向

法治。法治是国家治理现代化的关键环节。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切的部门之一。依法行政是市场监管部门的生命线。加强法治建设、坚持依法行政,无疑是市场监管部门的一项根本性、全局性、系统性、长期性工作。第一,恪守有法必依、执法必严、违法必究的现代法治原则,自觉践行“法定职责必须为”的现代法治精神;第二,秉持“法无授权不可为”的现代法治精神,职权法定,建立健全程序规权机制,坚持程序正义和实体公正并重,做到依法行政、依法监管;第三,遵循“法无禁止即自由”的法治精神,坚持对法律负责与对市场主体负责相统一,自觉将市场主体的准入自由作为市场监管的出发点,自上而下开展商事制度改革,不断优化营商环境,让更多的自然人成为市场主体,实现市场监管与服务发展相统一;第四,健全以“双随机、一公开”为主的事中事后监管机制,不以任何名义影响企业的正常经营活动,实现日常监管执法的制度化、规范化、程序化。

公正。实施公正监管保障公平竞争,是构建统一开放、竞争有序的市场秩序的应有之义,是新时代市场监管的基本遵循,必须体现在市场监管的全过程和各个方面。市场监管的公正性主要体现在以下几个方面。一是市场主体机会平等:所有市场主体不受准入歧视;日常经营活动自主开展,“法无禁止即可为”;执法检查遵循“双随机、一公开”,平等接受监管;违法行为被惩戒,处理做到一把尺子衡量。二是监管规则公开透明,监管执法过程依法公开,检查处罚结果依法公开。三是实现信用监管,构建以信用为基础、衔接事前事中事后全监管环节的新型监管机制,精准把握市场主体信用整体情况,开展食品、药品等重点商事主体全生命周期靶向管理,尽快实现“一处失信处处受限”的监管预期。

安全。“严守安全底线”是市场监管总局“三定方案”中明确要求转变的五个方面职能之一。安全监管成为新时代市场监管部门的最鲜明特色。这体现在:一是在理念上坚持产、管并重,实现安全监管与产业发展共享;二是在方式上坚持综合施策,实现全链条全过程治理;三是在环节上坚持重心前移,更加注重风险评估、风险管理和风险沟通;四是在力量上坚持社会共治,实现从“少数人管多数人”向“多数人盯少数人”转变。实践中,务必遵循“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”总体要求,依法加强食品安全、工业产品质量安全及特种设备安全监管,强化现场检查,严惩违法违规行为,有效防范系统性风险,真正让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。

整体。新组建的市场监管部门职能职责更加集中,这就要求从合作共赢和相互赋能的角度构建市场监管现代治理体系,提升现代治理能力,力求将以前分行业、分环节、分产品的碎片化监管转向整体治理、系统整治、综合安排,更加聚焦市场监管效能的提高和执法手段的一致性和连贯性。一是坚持主体监管的全生命周期,覆盖从市场主体准入到退出的全过程;二是坚持产品监管的全链条,覆盖食品药品生产、流通、消费的全过程;三是坚持行为监管的全流程,覆盖市场主体准入、生产、经营、交易各个环节;四是坚持方式监管的全方位,既要体现行政处罚的刚性,又要体现行政指导的简约高效;五是坚持信用监管的全覆盖,贯穿市场主体全生命周期,衔接好事前、事中、事后全部监管环节;六是坚持监管素质提升的全面性,以政治建局为统领,统筹推进执法干部的政治素质、业务素质整体提升;七是坚持手段监管的全智慧,自觉将现代科学技术运用到监管执法实践中,率先实现市场监管的数字化转型。

清正。只有执法主体的规范才有市场主体的规范,只有市场主体的规范才有市场秩序的规范。忠诚干净担当是新时代高素质专业化市场监管干部的必然内涵。忠诚,就是要在政治上对党绝对忠诚,在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致,站得稳、靠得住是新时代市场监管干部的底色;干净,就是要时时刻刻稳得住心神、管得住行为、守得住清白,重操守、能自重、有骨气是新时代市场监管干部的特色;担当,是指在急难险阻、紧急关头有担当有作为,知重负重、攻坚克难是市场监管人的优良品德和市场监管部门的优秀传统,更应成为新时代市场监管人的本色。

□浙江省宁波市市场监管局保税区分局 宋玉池

(责任编辑:六六)
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