第六届科学监管与监管科学论坛发言摘要

高质量发展与市场监管

——第六届科学监管与监管科学论坛发言摘要

编者按

11月22日，首都经济贸易大学、中国市场监督管理学会主办的第六届科学监管与监管科学论坛在京召开。本届论坛以“高质量发展与市场监管：挑战与回应”为主题，围绕新时代市场监管相关问题进行了深入交流。来自政府部门、高校、科研机构的100多名专家学者等参加会议。本期特别刊登部分嘉宾发言摘要，以飨读者。

准确理解信用监管至关重要

信用监管作为一项伴随中国特色社会主义市场经济发展而产生的创新和改革，目前仍有诸多理论和实践问题需要研究、探讨和明确，这些问题对于完善以信用为核心的市场监管体系至关重要。其中几个主要问题如下：

信用监管是法定的行政管理行为。第一，信用监管是政府部门通过依法运用信息公示、信用约束、联合惩戒等手段，对市场主体实施的监督管理活动。这种活动是法律授权主体依法实施的可复议、可诉讼的行政管理行为。《企业信息公示暂行条例》第二十一条规定，公民、法人或者其他组织认为政府部门在企业信息公示工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二，信用监管是政府部门通过信用措施实施市场监管，而不是直接去管企业的信用。对企业进行信用评级、信用管理咨询、信用修复等都不属于信用监管的范畴。政府部门及其管理的事业单位不对企业进行信用评价、评级和认证，企业征信完全通过市场完成。

政府部门不能为企业信用背书。这是信用监管的法定性也是市场监管公正性的必然要求。第一，政府部门“只挂黑榜，不管红榜”，守法守信是企业的基本义务，市场和消费者口碑是企业最大的红榜。第二，政府部门鼓励受到信用约束的企业主动进行信用修复，但不应在法律法规之外附加任何条件，不应收取任何费用，不委托和授权任何机构出具报告。第三，正确理解和运用守信激励。企业在市场经营中畅行无阻就是激励，在市场经营中处处受限就是惩戒。对少数违法违规企业实施信用约束具有普遍意义，而为大多数守信企业开设法律规定以外的绿色通道等，逻辑上也是存在问题的。四是政府部门对企业的信用风险分级管理只作为内部参考，不向社会公开。

信用监管应涵盖所有市场监管领域。第一，信用监管是贯穿整个市场监管的一条主线。信用监管既是一种新型的监管方式和手段，更是渗透融合于市场监管之中的重要机制，通过信息公示、信息共享、信用约束、联合惩戒等制度提升其他市场监管措施和手段的效能，并将其引领到深化放管服改革、优化营商环境、推进治理体系和治理能力现代化的路径上来。第二，信用监管是市场监管部门的基本职能。信用监管具有全局性、基础性，市场监管部门应将信用监管作为市场监管全局性工作加以部署和推进。市场监管部门内设机构可以作为信用监管工作的具体牵头者，但信用监管应作为全局性工作列入重要议事日程，总体谋划、统一行动、全面推进。第三，“双随机、一公开”监管属于以信用为核心的监管改革。通过在市场监管领域全面推行“双随机、一公开”监管，增强市场主体信用意识和自我约束力，对违法者“利剑高悬”；切实减少对市场主体正常生产经营活动的干预，对守法者“无事不扰”。强化企业主体责任，实现由政府监管向社会共治的转变。

□市场监管总局原巡视员 徐晓东

建立政府监管绩效评价体系

政府、企业、社会公众等多方监管主体之间的协同是完善目前我国政府监管绩效评价的重要途径，由此形成多方主体协同治理、相互监督的监管机制，确保政府绩效评价效用最大化，实现政府监管绩效评价的最佳目标。

构建以公共价值为核心的政府监管绩效评价体系

政府监管绩效评价体系主要涉及政府、企业、社会公众以及第三方等，在加强政府监管绩效评价的过程中，应根据绩效评价现状，逐渐建立一个系统化、网络化的内部体系，不断拓宽主体类型，强化公众、相关团体等的参与权与话语权。

政府监管绩效评价最重要的是合理界定评价内容和范围，从而形成关于政府的正确评价导向。随着社会民主进程的加快，公民的民主意识在不断增强，在此基础上民众自身也会主动要求参与到政府监管绩效评价体系中，这不仅有利于促使政府借鉴其他国家和地区的一些先进经验，不断完善和改进绩效评价模式，还有利于加强民众与政府之间的沟通，使民众的诉求通过参与式的渠道纳入政府关于政府监管的绩效评价体系当中。

健全以公共价值为核心的政府监管绩效评价机制

第一，要充分发挥政府在监管绩效评价的主导作用，政府是绩效评价的主导力量，是多方主体协同治理的核心。针对目前我国政府的监管绩效评价现状，政府部门要不断提高自身的服务意识，树立把维护人们的利益放在首要位置的服务理念，同时政府也要认识到自身职能的局限性，改变政府与社会传统意义上的“官”与“民”关系，逐步引导社会公众参与，加强社会主体对政府主体的监督，以期实现政府监管的大和谐。

第二，要转变监管理念，政府监管部门应增加监管透明度，及时向公众发布政府情况、监管近况、监管成效等具体事务，防止大事化小小事化了的狭隘思想出现，营造一个信息畅通、透明的和谐氛围。政府要培养社会自治和社会自我管理的能力。

第三，要加大社会参与扶持力度，通过适当放权于社会，建立起政府主导与社会参与监管的共治模式，政府要将社会参与监督纳入正轨。转变政府职能，加大力度向社会参与主体转移职能，将政府监管事务中适合社会参与主体监督的任务进行转交，委托其完成。实现由政府“掌舵”，由社会主体“划桨”。同时政府还要正确引导社会主体参与政府监管，让每个公民都深刻认识到政府对其自身的重要性。政府还要畅通社会公众的参与渠道，完善参与程序和相关政策的实施，最终降低政府风险，解除隐患。

□首都经济贸易大学 王冉迪 王 蕾

以“规则之治”构建信用监管实现机制

在加快政府职能转变、深入推进“放管服”改革、加快完善社会主义市场经济体制的时代要求下，强化信用监管应从“规则之治”入手，进一步建立健全信用监管的制度规则。

事前监管阶段需要完善的规则和制度

完善市场主体信用承诺制度。第一，明确“审批双轨制”下信用承诺的适用范围，在经济性规制领域可以适当放开，在社会性规制领域则应审慎放开，逐步释放信用承诺制的制度红利。第二，规范信用承诺文书的格式规范，实行跨地域、跨部门、跨行业的互认。

完善信用报告标准和制度。信用报告在市场主体和政府行政行为中得到广泛应用，必须实现全国统一的信用报告标准，实现政府机构和政府授权、认可机构的信用报告统一规范。

事中监管阶段需要完善的规则和制度

完善市场信用评价制度。首先是解决信用信息的全域性、准确性及获取的依法依规程序正义。其次是从提升信用评价的公信力入手，引入多元评价主体，研发评价指标体系和算法模型，制定合理公正的信用评价结果。再次是推广信用评价应用，采取行政性、市场性、行业性多重手段予以采纳运用。

完善信用风险预警制度。借鉴金融征信系统的风险管控经验，引用大数据、人工智能等技术，施行科学分类和动态分级监管，针对不同等级风险进行敏捷、智能、主动、及时预警，匹配相应的监管执法手段。

完善监管公平保护制度。对不同市场主体实行一视同仁和依法保护合法权益，对信用监管中的纠纷提供举报受理、司法仲裁及行政诉讼机制，及时回应市场主体对监管公平保护的合理诉求。

事后监管阶段需要完善的规则和制度

完善激励与约束制度。信用激励与约束在市场资源配置中起着重要作用，为遵法守信市场主体的生产和创新提供强有力的激励，同时对违法失信市场主体进行约束。当前的事后联合奖惩应有效解决条块分割、对象认定失范、黑名单更新不及时等问题，促进惩戒“过罚相当”、信用“修复更新”的实现。

完善惩罚性赔偿和公益诉讼制度。对严重危害人民群众生命财产安全、扰乱社会经济秩序等行为要实施严格监管，将其纳入惩罚性赔偿范畴，提高违法成本，加大惩戒力度。对非特定对象的公益侵权行为(如生态环境、城市运行安全等)应建立公益诉讼制度，引导社会组织、媒体、公众等提出公益诉讼，加大社会参与力度。

全程监管中需要完善的规则和制度

完善信息公开制度。信息公示不宜泛化，应当以政府行政管理的结果为主，以失信惩罚的评价结果为主。鼓励政府公示、行业公示、第三方信用服务机构等不同层次进行错位(即差异化)公示与信用评价结果使用。

完善协同监管制度。第一，促进不同层级、不同区域、不同部门、不同领域的主体之间建立信息共享和行动协同机制，加强合作互信和权责厘定工作。第二，推动从审批到监管执法的一条龙协作，规范信用信息流转和监管标准，促进监管资源合理配置。第三，提升政府部门与市场机构、社会组织合作的合同管理能力、绩效监督能力和安全防护能力，并为合作主体提供司法救济服务，实现依法依约合作。

完善信息监管技术。信用监管的基础在于信用信息数据，当前在全国信用信息共享方面虽然有了一定突破，但仍需在信用信息的各领域间的归集、共享、结构化分析等方面着力，在此过程中对规范信用记录格式、采集范围、数据标准、共享协议、法律确权等方面进一步深入研究，同时应结合区块链技术等先进技术予以引入信用监管的技术支撑，加强信用信息系统的安全防护。

□中共中央党校(国家行政学院)胡仙芝 马长俊

强化食品安全监管公众参与

食品安全问题是一项重要的民生问题，仅依靠政府进行监管难以有效遏制食品安全事件的频发。而公众参与食品安全监管在保障食品质量安全方面能够起到非常大的作用，尤其是引导公众参与到政府监管中，既有利于保障公民维护自身的合法权益，同时又能够缓解当前政府监管力量不足的问题。

域外经验

以日本为例。日本食品安全监管以政府为主导,但也非常注重公众参与。日本食品安全法律体系确立的原则之一就是公众参与。例如,日本2003年颁布实施的《食品安全基本法》,规定的食品安全基本原则为:一是遵循公众至上原则;二是地方政府和公众的参与。为此,日本在食品安全监管的立法、执法、司法等各个环节都强调公众参与，体现了公众之上的原则。除此之外，日本政府每年都会公开招聘委托6000名消费者参加日常调查，监管食品安全，以确保公众能够在最大限度上参与到食品安全监管中去。在食品安全执法中,日本成立了食品安全委员会，其主要职责有规定或者主动进行食品影响健康评价、调查审议食品安全政策的重要事项等。组成食品安全委员会的成员有食品安全专家、学者和专家委员，其中专家委员全部来自民间，其主要职责就是负责食品安全事务管理，调查审议食品安全政策等职责，以保障决策的中立性。此外，在食品安全委员会之下还设立了独立的安全监督员。食品安全监督员在全国公开选聘，并遵循一定的标准如关心食品安全问题、不在行政机构中从事工作、具备相应的专业知识等，他们的主要职责就是将在日常生活中发现的食品安全问题及时反馈给食品安全委员会，食品安全委员会在收到反馈信息后要及时进行调查并进行会议进行讨论，将开会意见、监督员的反应过程在相关网站上进行公开，以确保广大公众都能得到充分的信息。

拓宽公众参与的渠道

要充分利用好互联网便利条件，为公众参与食品安全监管建立多种简便快捷的方式，如建立专门的监督举报邮箱，并对举报事项及时回复，美国政府非常注重信息的反馈和对反馈信息的评价。政府通过在线提问、免费热线、调查评估等方式来获取反馈信息。我国政府应结合具体情况投入一定的人力与资金专门负责对食品安全问题的反馈，并加快政府处理的工作效率。在此基础上还要创新公众投诉举报渠道，目前主要的举报渠道为拨打热线电话和信访，这些方式在网络信息时代显得不够丰富，不能很好地实现公众参与监督。监管部门要充分利用网络技术，应用“互联网+”平台优化和创新公众投诉渠道。比如，设置食品安全管理公众号、食品安全监管群等，以便于及时获得公众对食品安全问题的建议。

另外，可以通过模拟演练的方法为社会公众模拟食品安全事件发生场景以及采取的措施，使公众在实践操作中提升应对此类事件的能力。

完善信息公开制度

保证信息发布具有顺畅的通道，充分发挥新兴媒体的积极作用，明确信息公开的范围，完善信息披露机制，利用多种媒体，让广大群众积极收集食品市场的动态信息，尤其是有关食品安全的监测信息、处理意见等，要及时掌握质量监测的动态信息。根据消费者提供的信息，进一步规范企业行为，保证其生产经营行为的合法性，进而得到市场的认可。在此基础上，提高违规企业的处罚成本，同时建立企业诚信体系与奖惩制度，进而起到约束作用。在获取信息时，应赋予公众一定的权利，充分发挥群众的监督作用，促进食品安全信息的互动，让公众与政府保持良好的沟通，对相关的法律条例进行完善，保证公民可以随时查阅食品行业的信息。

□首都经济贸易大学 王 硕

构建食品药品安全网格化智慧监管模式

建立网格化智慧监管模式，有利于明确监管职责和目标，利用网络技术手段，使监管资源配置下移，确保责任区内市场稳定，并充分发挥行业协会自律和全社会参与监督的作用，逐步建立行政执法、市场管理、行业自律和社会监督的市场监管机制。

社会共治与协管员制度

社会共治和协管员制度，是城市网格化管理的孪生制度，网格化管理是社会共治和协管员制度的方式和手段，而社会共治和协管员制度是城市网格化管理的发生成长的土壤。

在食品药品安全管理领域实行社会共治、构建社会共治网络，是源于食品药品的社会性、公共性以及食品药品安全监管的困难性、复杂性。食品药品安全领域的社会共治强调消费者、消费者保护组织、行业协会、专家学者、商业保险机构等社会主体在食品安全保障方面的权利与责任，构成了食品安全治理过程中不可或缺的元素。协管员制度，是我国经济发展与社会治理进程中具有中国特色的产物，是网格化管理的基础条件。协管员一般分为两类：一类是专职协管员，是地方政府和监管机构专门聘用的人员；另一类是兼职协管员，包括现在的信息员、宣传员、社会监督员及各类志愿者等。

网格化智慧监管模式构建

网格化智慧监管体现了以人为本、预防为主、科学监管及和谐发展的理念，具有增强快速反应能力、提高监管队伍素质、培养团队精神、促进监管业务标准规范化、规避执法风险、优化执法环境和对接社会治理创新的特点和优势，在有效增强市场监管能力，提升综合管理效能方面具有积极作用。

市场监管工作面临着任务多、压力大、人手少、要求高等现实问题，运用信息化手段实现食品药品安全的可追溯、可审计和可视化，增强监管能力和监管绩效，以及创建食品药品安全社会共治氛围。网格化智慧监管模式，通过网格化管理机制的建设，并基于“智慧监管云平台”的“互联网+”信息技术手段，在市场监管领域买现了“三个全覆盖”，即网络全覆盖、数据全覆盖和监管全覆盖。网格化智慧监管系统不仅实现了信息归集、业务整合、工作留痕、指挥扁平、绩效量化，也使得工作负担更轻、监管更精准、流程更标准、执法更权威、效率更提升。

网格化智慧监管的特点与优势

网格化智慧监管具有靶向性、精细化和及时性的特点，有效增强市场监管能力，提升城市综合治理效能和监管绩效具有积极作用。具体而言，第一，网格化智慧监管利用移动执法装备采集信息简便、快捷的特点，对相关突发事件起到快速应急响应，迅速处置。第二，网格化智慧监管通过信息化平台和移动设备的使用，促进了基层监管人员的复合型人才的成长；同时体现了分工与协作的特点，实现了资源配置优化、合理调度。第三，网格化智慧监管促进业务流程标准化，促进上下纵向、内外交互的信息沟通通畅。第四，全程可追溯，责任可追溯，规避执法风险，努力消除行政不作为，消极行政行为的现象。第五，市场监管人员通过日常监管和监督抽查，公众和企业直接参与到网格化社会治理之中，有效增进公众和企业对市场监管工作的理解和支持。第六，网格化智慧监管通过网络信息平台将市场监管工作融入到城市各项综合治理工作中，与社会公共治理体系相衔接和融合，进一步提升城市安全运行综合治理水平。

□程 婕 王广平