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市场监管总局关于《消费品召回管理规定(征求意见稿)》公开征求意见的公告

2019-02-02 10:15:04 市场监管总局

根据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国电子商务法》、《中华人民共和国侵权责任法》等法律法规的规定,为了加强消费品安全管理,规范缺陷消费品召回,切实保护消费者人身、财产安全,市场监管总局组织起草了《消费品召回管理规定(征求意见稿)》,现向社会公开征求意见。欢迎各有关单位或个人提出修改意见,并于2019年3月4日前反馈市场监管总局,公众可通过以下途径和方式提出意见:

1.登陆中国政府法制信息网(网址:http://www.chinalaw.gov.cn),进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

2.通过电子邮件将意见发送至:zhglc@aqsiq.gov.cn,邮件主题请注明“《消费品召回管理规定(征求意见稿)》公开征集意见”字样。

3.通讯地址:北京市海淀区马甸东路9号,市场监管总局质量发展局,邮编100088。请在信封注明“《消费品召回管理规定(征求意见稿)》公开征集意见”字样。

附件:1.消费品召回管理规定(征求意见稿)

      2.消费品召回管理规定(征求意见稿)起草说明

市场监管总局

2019年2月2日

 

 

消费品召回管理规定

(征求意见稿)

第一章 总则

第一条为了规范消费品召回,加强监督管理,保障人身健康、财产安全,根据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国电子商务法》、《中华人民共和国侵权责任法》,制定本规定。

第二条在中华人民共和国境内生产、销售的消费品召回及其监督管理,适用本规定。

第三条本规定所称消费品,是指销售或提供给消费者用于生活、学习、办公、休闲等用途的产品。

食品、药品、烟草制品、航空器、船舶、机动车、特种设备、烟花爆竹等由专门法律法规进行管理的产品不适用本规定。

本规定所称缺陷,是指由于设计、制造、警示等原因导致的在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的不符合国家标准、行业标准中保障人体健康和人身安全、财产安全要求的情形,或者其他危及人身健康、财产安全的不合理的危险。

本规定所称召回,是指生产者按照本规定的程序和要求,对已售出或者提供给消费者的缺陷消费品,通过补充或修正消费说明、修理、更换、退货等方式,消除缺陷或降低安全风险的活动。

本规定所称生产者,是指在中国境内依法设立、并以其名称、商标或其他标识销售或提供消费品的自然人、法人或其他组织。进口商和授权机构视同为生产者。

本规定所称经营者,是指零售商、批发商、电子商务平台经营者、租赁商、修理商、零部件供应商、原材料供应商、受委托生产企业等相关经营者。

第四条国家市场监督管理总局(以下简称市场监管总局)负责全国消费品召回工作的指导、协调、监督和管理;负责消费品召回专家库建设,遴选具有法定资质的检验检测机构,建立消费品召回信息共享和信息发布机制,制定消费品召回相关国家标准。

省级及省级以下人民政府市场监督管理部门(以下简称地方市场监管部门)负责本行政区域内缺陷消费品信息收集、缺陷调查、召回实施与监督工作。

市场监管总局和地方市场监管部门统称为市场监管部门。

第五条市场监管总局缺陷产品召回技术机构(以下简称召回技术机构)按照市场监管总局的规定,承担有关缺陷消费品信息收集分析、缺陷调查及认定、召回计划评估、召回效果评估等召回管理中的具体技术工作。

第六条任何单位和个人有权向市场监管部门反映消费品存在或可能存在缺陷的信息,并应当配合生产者的召回活动。

市场监管总局应当以便于公众知晓的方式向社会公布信息受理渠道。

第七条生产者是缺陷消费品的召回主体。消费品存在缺陷的,生产者应当依照本规定全部召回。生产者未实施召回的,市场监管部门应当依照本规定责令其召回。

第八条市场监管部门、召回技术机构及其工作人员对履行本规定职责所获悉的商业秘密和个人信息,不得非法披露。

第二章 信息管理和缺陷调查

第九条生产者和经营者应当加强消费品质量安全信息管理,建立健全消费品缺陷信息收集分析处理制度和消费品可追溯等制度。

第十条生产者、经营者在获知与其生产或经营的消费品已经造成人身伤亡、重大财产损失或者可能存在引起死亡、严重疾病、严重人身伤害、重大财产损失的风险的,应当在24小时内向所在地市场监管部门报告。生产者在获知相关消费品在中国境外实施召回的信息后,应当立即向所在地市场监管部门报告。

涉及进口消费品的,生产者、经营者应当立即向市场监管总局报告。

第十一条尚不能确认消费品是否存在缺陷的,生产者应当立即采取有效措施降低或者防范相关风险,并及时向所在地市场监管部门报告。

涉及进口消费品的,生产者、经营者向市场监管总局报告。

第十二条市场监管部门获知生产者生产的消费品可能存在缺陷的,应当立即通知生产者。生产者获知其生产(或进口)的消费品可能存在缺陷的,应当立即开展调查分析并及时将核实分析结果及时向市场监管部门报告。确认消费品存在缺陷的,应当立即停止生产、销售、进口存在缺陷的消费品,并按本规定实施召回。

第十三条生产者未按照市场监管部门要求开展调查分析或其调查分析结果不能证明消费品不存在缺陷的,市场监管部门应当开展缺陷调查。

市场监管总局认为消费品可能存在会造成严重后果的缺陷或者影响范围较大的,可以直接组织开展缺陷调查。

第十四条市场监管部门开展缺陷调查,可以进入生产者、经营者的生产经营场所进行现场调查,查阅、复制相关资料和记录,向相关单位和个人了解消费品可能存在缺陷的情况,组织相关专家进行分析评估,委托召回技术机构提供技术支持。

生产经营者应当配合缺陷调查,提供调查需要的资料、消费品和专用设备。

第十五条市场监管部门经调查认为消费品存在缺陷的,召回技术机构应当根据消费品缺陷对消费者健康和安全产生损害的可能性、程度、范围等,对缺陷进行风险评估;市场监管部门根据风险评估结果,通知生产者实施召回。

第十六条生产者认为其消费品不存在缺陷的,可以自收到通知之日起15个工作日内向市场监管部门提出异议,并提供证明材料。市场监管部门应当采用论证、检测或者鉴定等方式进行认定并将认定结果通知企业。

生产者既不按照市场监管部门要求实施召回又不在规定期限内提出异议的,或者经市场监管部门组织论证、技术检测、鉴定确认消费品存在缺陷的,市场监管部门应当责令生产者实施召回;生产者应当立即停止生产、销售、进口消费品并实施召回。

第十七条市场监管部门发现消费品已经造成人身伤亡、重大财产损失或者可能存在引起死亡、严重疾病、严重人身伤害、重大财产损失的风险,可以要求生产者立即采取有效措施降低或者防范相关风险。

第十八条经调查认定消费品存在缺陷,其生产者无法联系、已被注销,或经评估认为同一类别的消费品存在安全使用风险的,市场监管部门或者受委托的召回技术机构及时向社会公众发布消费提示信息。对同一类别消费品存在的共性缺陷问题,提出标准修改建议,引导企业改进产品设计、制造、警示,从根本上消除产品安全隐患。

第三章 召回实施

第十九条生产者实施召回,应当向市场监管部门备案召回计划,并应对其内容的真实性、准确性及召回措施的有效性负责。

生产者修改已备案的召回计划应当按照本规定的要求重新备案,并提交说明材料。

生产者已经按照要求备案召回计划的,各级市场监管部门不得要求生产者重复备案。

第二十条生产者应当将备案的召回计划的有关内容通报相关经营者。

经营者获知消费品存在缺陷的,应当立即停止销售、租赁存在缺陷的消费品,并协助生产者实施召回。

第二十一条生产者应当按照已经备案的召回计划实施召回,并对缺陷产品依法进行无害化处理。

生产者实施召回,应当自召回计划备案之日起5个工作日内,通过报刊、网站、广播、电视等便于公众知晓的方式发布信息,告知消费者消费品存在的缺陷、避免损害发生的应急处置方法和生产者消除缺陷的措施等事项。相关经营者应当在门店、网站等销售场所发布召回公告。

生产者应当通过热线电话、网络平台等方式接受公众咨询。

生产者应当承担消除缺陷或者降低安全风险的费用。

第二十二条市场监管部门通过统一的信息系统向社会公布生产者备案的缺陷消费品信息以及生产者实施召回的相关信息。

第二十三条生产者应当自召回实施后每三个月向备案召回计划的市场监管部门提交召回阶段性报告,并在完成召回计划后提交召回总结报告;提交召回总结报告的期限不得超过2年。

生产者发现召回后的消费品再次发生伤害事故或者消费者就同一故障投诉的,应当立即开展调查分析,采取有效措施消除缺陷或降低安全风险,并向备案召回计划的市场监管部门报告。

生产者应当制作并保存完整的召回记录,保存期不得少于5年。

第二十四条市场监管部门应当对生产者召回实施情况进行监督,发现生产者的召回范围不准确、召回措施无法消除缺陷或者未能有效降低安全风险的,应当要求生产者再次实施召回。

第二十五条市场监管部门将未按照本规定履行召回义务的生产者纳入企业信用管理,并依法向社会公布。

第四章 法律责任

第二十六条生产者、经营者违反本规定,有下列情形之一的,责令限期改正;拒不改正的,处1万元以上3万元以下的罚款:

(一)生产者、经营者未按规定报告产品安全事故信息的;

(二)生产者未按规定报告境外召回信息的;

(三)生产者未按规定备案召回计划的;

(四)生产者未按规定提交召回阶段性报告和召回总结报告的。

第二十七条违反本规定,有下列情形之一的,责令限期改正;拒不改正的,处2万元以上3万元以下的罚款:

(一)生产者、经营者拒不配合缺陷调查的;

(二)生产者未将召回计划通报经营者的;

(三)生产者未按规定发布缺陷消费品信息和召回信息的;

(四)经营者获知消费品存在缺陷,不停止销售、租赁存在缺陷或者拒绝配合生产者实施召回的;

(五)生产者未按照已备案的召回计划实施召回的。

第二十八条生产者违反本规定,有下列情形之一的,责令限期改正,处3万元以下罚款:

(一)确认消费品存在缺陷,未停止生产、销售或者进口消费品,不按照本规定实施召回的;

(二)发现消费品已经造成人身伤亡、重大财产损失或者可能存在引起死亡、严重疾病、严重人身伤害、重大财产损失的风险,拒不采取有效措施降低或者防范相关风险的;

(三)隐瞒缺陷情况;

(四)经责令召回拒不召回的。

第二十九条生产者违反本规定,构成《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国电子商务法》等有关法律法规规定的违法行为的,依法予以处理。

第三十条从事缺陷消费品召回监督管理工作的人员以及参与缺陷产品召回工作的检验检测等机构及其工作人员存在玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权,泄露当事人商业秘密或者个人信息等行为的,依法给予处分。

第三十一条生产者按照本规定召回缺陷消费品,不免除其依法应当承担的其他法律责任。

第三十二条本规定中的行政处罚,由具有管辖权的县级以上市场监管部门在职权范围内依法实施。

第五章 附则

第三十三条本规定由市场监管总局负责解释。

第三十四条本规定自2019年*月*日起施行,2017年7月24日原国家质量监督检验检疫总局发布的《儿童玩具召回管理规定》及2015年10月21日发布的《缺陷消费品召回管理办法》同时废止。

 

 

《消费品召回管理规定(征求意见稿)》起草说明

缺陷产品召回作为一项国际通行的产品安全监管制度,是转变政府职能、加强事中事后监管、维护消费品安全的重要工作。《缺陷消费品召回管理办法》(原质检总局2015年151号公告,以下简称《管理办法》)颁布实施,消费品召回管理工作有序开展,并得到社会广泛认可。截至目前,平均每1.3天就有一次召回,召回产品种类涉及儿童用品、电子电器、食品相关产品、其他交通运输设备、日用纺织品和服装、家用日用品、文教体育用品、家具、五金建材等20类,有效保障了消费者生命健康和财产安全。《管理办法》是消费品召回工作的制度保障,但随着工作的深入,逐渐暴露出法律层级低、强制力不足、监管产品范围窄等突出问题。为加强消费品安全管理,规范和强化消费品召回制度体系,在充分总结《管理办法》实施情况的基础上,市场监管总局专门对召回监管情况进行了深入研究,组织起草了《消费品召回管理规定》(以下简称《管理规定》)。

一、制定《管理规定》的必要性

(一)完善缺陷消费品召回制度体系的需要。《管理办法》属于规范性文件,存在法律层级低、强制力不足(没有罚则)、监管产品范围窄(目录管理)等突出问题,对不履行召回义务的行为威慑力和惩戒性不足。近年来我国消费者安全维权意识日趋提升,急需提升缺陷消费品召回立法层级,夯实监管制度基础,提升召回制度的权威性与影响力,为全面系统地推进缺陷消费品召回管理、保护消费者合法权益提供法律制度保障。

(二)加强消费品安全监管的需要。随着我国经济的快速发展和科技水平的不断提升,产品因设计、制造缺陷产生质量安全问题的风险加大。李克强总理在2015年政府工作报告中指出:“建立健全消费品质量安全监管、追溯、召回制度,严肃查处制售假冒伪劣行为,保护消费者合法权益”;2014年新修订实施的《消费者权益保护法》要求经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷,有危及人身、财产安全危险的,要采取召回等措施,并规定了监管部门的监管职责;《“十三五”市场监管规划》要求建立完善缺陷产品召回制度,严格落实缺陷产品召回制度;2017年9月中央印发的《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》对加强缺陷产品召回工作提出了明确要求,要求“加大缺陷产品召回力度,扩大召回范围,健全缺陷产品召回行政监管和技术支撑体系,建立缺陷产品召回管理信息共享和部门协作机制”。制定《管理规定》是落实消费品安全监管要求的一项重要工作。

(三)落实产品质量法执法检查要求的需要。2017年6月全国人大执法检查组关于《产品质量法》实施情况的执法检查报告指出,缺陷产品召回制度多年来仅涉及几类产品,而且召回比例、数量、次数低,广大消费者要求扩大覆盖面的意见较多,要求加快扩大缺陷产品召回制度的适用范围,并明确要求在落实执法检查意见的报告中向全国人大常委会报告相关情况。制定《管理规定》是落实全国人大《产品质量法》执法检查工作要求的重要工作,也可以为今后制修订缺陷产品召回方面的法律法规提供实践经验。

从国际上已有的缺陷消费品管理经验和国内现实状况两方面来看,制定相关法律法规、建立和实行消费品召回管理制度,能够有效地降低整个市场中缺陷消费品对消费者人身财产安全造成损害的风险。因此,急需完善缺陷消费品召回制度,制定和颁布作为监管和执法依据的部门规章。

二、起草过程

根据立法工作计划,2016年3月开始,原国家质检总局启动了《管理规定》的调研和起草工作,在总结《管理办法》实施情况的基础上,结合召回工作实践,于2016年6月组织起草完成《管理规定》(初稿)。随后组织专门力量专题研究,梳理了美国、日本、欧盟关于消费品召回信息管理、事故报告等事项的规定情况,组织原质检系统内召回业务负责人和有关召回专家专题讨论修改,调整了《管理规定》的章节结构,进一步细化了相关召回程序规定,并于2017年10月召开立法审查会对《管理规定》进行了集中讨论审议。12月,对消费品定义、缺陷定义、调整的产品范围、召回监管体制、法律责任等问题进行了进一步研究论证,对相关内容做出了修改,形成了公开征求意见稿向社会征求意见,并按照要求向WTO进行了通报。

国务院机构改革后,市场监管总局专门组织对改革后的召回监管情况进行了调查研究,对相关问题逐一进行了论证,并召开国内法律专家和企业座谈会听取意见建议。在征求总局相关司局和全部省局意见后,起草修订了《消费品召回管理规定》(以下简称《管理规定》),形成了本次征求意见稿。在广泛征求意见中,总局8个司局、18个省局共计26个单位反馈意见共计110条,涉及消费品定义、缺陷的定义、产品范围、产品召回记录保存期、生产者违规处罚等问题。征求意见采纳或基本采纳109条,未采纳1条,未采纳意见主要涉及缺陷的定义。

三、合规性评估和公平竞争审查情况

在《管理办法》修订过程中,起草组对当前行政规章和审批制度的改革进行了专题研究,并邀请有关法律专家,对征求意见稿的合规性进行了逐条审查。

按照我国行政制度改革的要求,本征求意见稿内未增设新的行政审批事项,主要通过明确生产企业责任主体的权利和义务等方法,为召回监管部门开展工作提供方法和依据。

四、《管理规定》的主要制度和内容

《管理规定》(征求意见稿)相对于《管理办法》,主要修改之处是取消了目录管理制度,调整了消费品定义和召回定义,增加了生产者信息报告义务和应急处置措施,进一步明确了生产者召回计划备案的要求和不适用产品范围,增加了罚则。结构上采用了分章编排的方式,共五章三十四条。

第一章总则。从第一条到第八条,对立法目的与依据,适用范围,消费类产品、缺陷、召回和经营者的定义做出了规定;从第四条到第八条,主要对消费品召回主管部门,召回技术机构,生产者责任,消费者信息报告权利和配合召回义务,参与缺陷调查人员义务做出了规定。

第二章信息管理和缺陷调查。从第九条到第十八条主要规定了生产者信息管理,生产经营者事故报告和企业应急处置义务,生产者境外召回信息报告义务,生产经营者配合信息核实义务,生产者调查分析义务,生产者主动调查,主管部门启动调查和缺陷调查,缺陷认定及风险评估,生产者异议和责令召回,市场监管部门应急处置措施,缺陷问题的其他处置。

第三章召回实施。从第十九条至第二十五条主要规定了召回计划的备案、通报,生产者召回实施及召回总结报告,主管部门公布召回信息、召回实施情况监督及信用管理。

第四章法律责任。从第二十六条至第三十二条主要规定了生产经营者、生产者和召回监管人员的违规处置,实施行政处罚的部门以及生产者其他法律责任。

第五章附则。从第三十三条至三十四条,主要是对本规定不适用的产品范围进行界定,并对本《规定》的解释权和实施日期进行补充规定。

五、需要说明的几个问题

(一)消费品的定义。目前我国没有法律法规对消费品进行定义。《管理办法》中关于消费品的定义主要参考了我国《消费者权益保护法》、 美国《消费品安全法》和国际标准《消费品召回—供应商指南》(ISO-10393)中有关定义。实际操作中发现该定义不能涵盖单位和经营性场所使用的消费品,从召回立法的本意是保护消费者人身财产安全而言,办公场所、经营性服务活动中使用的消费品应该纳入召回管理的范围,因此,《管理规定》对消费品定义做了进一步调整,采用使用用途的方式明确界定消费品,规定“本规定所称消费品,是指销售或提供给消费者用于生活、学习、办公、休闲等用途的产品”。

(二)召回的定义。《管理规定》对召回的定义为:“本规定所称召回,是指生产者按照本规定的程序和要求,对已售出或者提供给消费者的缺陷消费品,通过补充或修正消费说明、修理、更换、退货等方式,消除缺陷或降低安全风险的活动”。与《管理办法》相比,主要变化是规定召回的产品是已售出或已提供给消费者使用的缺陷消费品,避免了地方局执行中容易造成混淆,把生产者库存产品一并纳入召回范围,同时说明采取何种方式实施召回。

(三)调整的产品范围。《管理办法》中对纳入召回管理的消费品实施目录管理,从几年的实践看,实施消费品召回的产品种类范围较多,有些不在目录内的产品如家具、其他交通运输设备,其召回数量占比较大。如2016年的宜家抽屉柜事件中涉及的家具产品,并不在现阶段实施召回的消费品目录里,《管理办法》中只规定可以参照执行,法律约束力低,易造成监管缺失。

《管理规定》取消了对实施召回的消费品实行目录管理,规定所有属于《管理规定》调整范围的消费品,只要存在缺陷,都应依照《管理规定》实施召回。同时明确了不适用《管理规定》的产品范围,即由专门法律法规进行管理的消费品的召回,不适用《管理规定》,产品范围参考了《消费品标准和质量提升规划》相关文件。

(四)强调生产者信息备案和事故报告义务。消费品造成人身伤亡、财产损失的事故信息是发现产品缺陷信息的重要线索。美国和日本的《消费品安全法》、欧盟的《通用产品安全指令(GPSD)》(2001/95/EC),都分别规定生产商在知晓其投放到市场中的产品造成人身伤害、财产损失事故的,应向主管机构报告。目前,国内尚没有法律法规规定生产者向主管部门报告消费品造成人身伤亡、财产损失事故的制度。我们在调查处理高田气囊事件、宜家抽屉柜事件中,生产企业均以在国内未发生相关伤害事故为由不实施召回,给召回监管工作造成困扰。为此,借鉴发达国家法律经验,规定生产者事故报告和信息备案义务,为消费品召回、消费提示等提供信息和数据支持。

(五)关于应急处置措施。该条主要是解决有确凿证据表明消费品已经或可能造成人身伤亡、重大财产损失但尚不能确认是否存在缺陷的情形下,如何要求生产者采取应急处置措施把安全隐患降到最低限度。本条款内容与查封、扣押等典型的行政措施不同,未对法人、其他组织的财物实施暂时性控制,实际为生产者的相关义务,实际执行中应进一步明确启动的条件、程序等事项。

(六)关于同步废止《儿童玩具召回管理规定》。儿童玩具属于消费品,把儿童玩具一并纳入《管理规定》调整范围,既有利于法规制度要求的统一,同时也解决了《儿童玩具召回管理规定》存在的一些突出问题,比如关于责令召回的启动条件较低,程序过于复杂,并且把总局作为责令召回监管主体,实践中很难执行。

(责任编辑: 莳伊 )
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