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判定合格的关键是依据标准

2018-01-29 11:06:01 中国质量新闻网

判定合格的关键是依据标准

文 若夫 曾洁

案例说明:

2017年9月,省质监局下达监督抽查后处理督办单附检验报告,检验报告上结论为B公司生产的C产品(生产日期:2017年6月25日)经检验D物质含量为52%,不符合GB/TXXXXX要求。A市质监局执法人员根据上级督办通知对B公司进行调查,查实该批次C产品包装上同时标注执行标准GB/TXXXXX和D物质含量大于50%,执法人员通过对照C产品执行标准文本,发现GB/TXXXXX属于国家推荐性标准,标准中规定D物质含量要大于60%,现在经检验机构检验,D物质含量仅为52%,确实不符合GB/TXXXXX要求。但B公司负责人提出,该公司已经在C产品包装上标注D物质含量大于50%就可以,现在经检验D物质含量为52%,符合包装上标注的要求,属于合格产品。执法人员对此案是否违法,具体该如何处理,产生了直接处罚、不处罚、可罚可不罚三种不同意见。

第一种意见不正确

这种意见主张根据现有的事实和证据,直接依据《产品质量法》的实体规定实施行政处罚。主要的事实和证据依据来之两个方面。第一是本案有省质监局下达的国家监督抽查后处理督办单,第二是检验机构的正式检验报告。由这两个方面的事实和证据,推导出B公司生产不合格C产品的行为。主要的法律依据来之于《产品质量法》,认为违反《产品质量法》第三十二条规定,依据 《产品质量法》第五十条处罚。第一种意见不正确,主要理由有三点:

第一是法律逻辑推理不充分。法律适用应当建立在正确的逻辑推理基础上,由事实、证据来证明客观行为,由法律来定性处罚。但是,法律适用的逻辑推理不仅要求推理正确无误,还要兼顾很多充分必要的条件。法律逻辑推理最关键的就是,能够推断这种行为合不合法。要判断某种处罚行为合不合法,就必须全面检查该处罚满足不满足法定的条件。要判断本案的这种行为是不是一种规范的、符合法定条件的行政处罚行为,本质上就是判断一个行为是不是合法的、规范的行政处罚行为。要作出行为判断,从法律逻辑上来说,必须考察行为的主体和客体两个方面的条件,这样才是符合充分必要条件的推理。从具体逻辑上来说,就是要对照检查这个行为是不是满足客观条件的要求。对于行政处罚而言,就是要围绕三个主要方面开展逻辑分析和推理,最后综合判断。这三个方面就是:是不是行政机关或其他行政主体?是不是依法定职权和程序?是不是对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为?第一种意见不正确,主要是指它主张的行政处罚行为,无论是主体要件还是客体要件的判断上,都缺乏相关的法律逻辑推理,推理判断的条件、依据过于简单,不具有说服力。由此得出的结论过于草率,不能说是对的。

第二,主体不适格。从法理上来说,本案行为本质上不符合处罚法定原则。无论是监督抽查、后处理、或者是行政处罚,从行为本质上来说都是行政行为。一个行政行为正确不正确,从法理上来说首先看符不符合行政合法性原则。本案行为符合不符合行政合法性原则,集中体现在行为符合不符合处罚法定原则。处罚法定原则有四项主要内容,第一是处罚的依据必须是法定的,第二是实施处罚的主体必须是法定的,第三实施处罚的职权是法定的,第四处罚程序是法定的。从实际情况看,处罚的依据是法定的,尽管定性和适用法律方面的实体方面是值得商榷的,这个将在下文中具体展开。处罚的职权问题也不大,执法、处罚的职权都在质监部门,职权的依法实施存在着不够明确具体的情况,但整体上是由质监执法人员实施调查和处置,在职权方面问题不大。主要问题出在主体和程序上。首先,行政处罚的主体必须是法律、法规规定的主体,这就要求行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。目前所取得的监督抽查不合格结论和证据,都不是由行政机关和授权组织实施的。那有人就会问,很多检验机构去抽样、检验,这些检验机构最后出报告,不管是哪里的、哪些性质的,最后报告不都是交给质监局吗?怎么就不是行政处罚主体了?是的,这些检验机构不是处罚主体,不仅这些检验机构不是处罚主体,组织、实施监督抽查的质监局内部职能机构也不是处罚主体部分。在目前质监部门行政处罚主体内部职责分工之中,行政处罚权集中行使,集中在稽查、执法机构,不在组织监督抽查机构,更加不在现行的抽样、检验机构。因此处罚执行人员的主体不适格问题就很明确了。

第三程序不合法。处罚不仅要由专门的处罚主体执行,还要按照法律规定的程序来执行。在监督抽查后处理和处罚行为里讲具体的依法行政,不能仅仅依据《产品质量法》,更加重要的是要依据《行政处罚法》,行政处罚有法律程序规定,这种程序比监督抽查的程序要求更加规范、法律效力层次更高,要求也更加严格。具体来说比较复杂,但有一个基本前提就是你得是有行政处罚资格的行政人员,依据法定的程序立案,出示执法证件说明来意现场检查,依法调查,查封扣押、抽样送检、送达文件、案审告知、听取陈述申辩意见、听证等等很复杂的程序,最终才能实施一次处罚。不是按照这套程序由具有处罚资格的行政人员实施的行为,认定的客观事实和主要的证据,都不能够说是合法的、事实清楚和证据确凿充分,这样定性和处罚就有问题了,当然也就不能正确适用法律了。第一种意见错,主要错在处罚程序违法上。

第二种和第三种意见都不正确

这两种意见不讨论主体和程序,而是讨论法律适用,讨论法律的理解和行为的实质问题。这两种意见的视角与第一种意见是截然不同的,属于实体法律问题的讨论。

第一是两种意见本质上一致。第二种意见的核心是对《产品质量法》第三十二条第二款第(三)项的理解。法律规定产品质量应当符合下列要求:符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准,符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。意见认为,这样的法律规定说明:产品质量可以符合产品标准,也可以符合产品说明等方式表明的质量状况,二者是并行的。根据这样的法律理解,对照本案B公司在C产品包装上标注D物质含量大于50%的行为,认为B公司的行为符合法律规定,由此认为B公司违法行为,不能处罚。第三种意见的核心分为两种情况:一种情况是如果D物质含量指标属于国家强制性标准已经采纳的指标,那就必须符合GB/TXXXXX的要求。另一种情况是如果D物质含量指标不属于国家强制性标准已经采纳的指标,那B公司就不违法,不能处罚。前一种情况笔者认为是对的,强制性标准有规定的肯定要执行这个毫无疑问。所以前一种情况就不用讨论了。关键是后一种情况,其本质和第二种意见是一致的,都是对《产品质量法》第三十二条第二款第(三)项的理解。

第二是对质量法的理解不正确。两种意见认为《产品质量法》第三十二条第二款第(三)项规定的“符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准,符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”这两种情形是并行关系,可以二选一。这个问题涉及到对法律保护的利益的理解。法学家李斯特指出:“所有的法益无论是个人利益,或者共同社会的利益,都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物,而是社会生活本身。但是,法律的保护把生活利益上升为法益。”对于个别利益和共同利益,或者说少数利益和多数利益在法律保护比例上的争论从来就没有停止过。不过笔者主张,法律保护多数人的利益更加符合公共利益保护的本意。这个法条的本质上是指产品内在质量应当符合生产者自身对产品质量作出的保证和承诺,即符合明示担保的条件。这个条款的设定是为了充分保障这种质量保证和承诺能够得到兑现。在设置条款时,质量工作者和法律工作者考虑到除了标准规定之外,生产者可以运用标识、合同、产品说明、实物样品、广告宣传等各种方式,对产品特征和特性的指标或者质量状况进行明确的表示和陈述的各种情形。为了发挥各种明示的保证、承诺、表示、陈述的作用,确保行为人全面、完整地向社会、公众提供产品质量明示担保。出于这样的目的而设置的条款,可以二选一,也可以全部适用,可以前者为主后者补充,总而言之,就是为了保障社会大多数人的利益。从法律保障的角度而言,主要目的是保证好的产品投放市场,而不是为了保障生产者规避责任。因此,笔者不认为这是二选一的关系,而应该是并列补充关系。《产品质量法》之中的“不合格产品”,是指产品质量不符合国家有关法律、法规规定的质量要求;或者不符合采用的产品标准、产品说明、实物样品或者以其他方式表明的质量状况的产品。“不合格产品”也可以概括地说是指产品质量不符合默示担保条件或者不符合明示担保条件的产品。按照前面的并列补充关系来理解和判断、适用法律,就应该认定为法律意义上的不合格产品。这种法律认定和判断,与本案中省质监局监督抽查结果判定的不合格产品,结论是一致的。省质监局监督抽查结果判定可以视为建立在权威技术和专业行政认识基础上的事实判定。现在看来,法律判断与事实判定是一致的。

第三是对标准化法的理解不充分。标准是经济社会活动的技术依据,在国家治理体系和治理能力现代化建设中,发挥着基础性、引领性、战略性作用。标准化水平的高低,反映了一个国家核心竞争力乃至综合实力的强弱。伴随着经济全球化深入发展,标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会会议颁布了《中华人民共和国标准化法》,修订后的新《标准化法》自 2018 年 1 月 1日起实施。新《标准化法》分别对标准的制定、标准的实施、监督管理、法律责任等做了全面系统的规定。明确了团体标准和企业标准属于市场性的标准,国家标准、行业标准和地方标准属于政府性标准。新法明确取消强制性行业标准和地方标准,仅保留强制性国家标准一级,无论是实施什么样的标准,《标准化法》的目的都是实现“一个市场、一个底线、一个标准”。

我们再来看看本案中B公司的行为:C产品执行标准GB/TXXXXX属于国家推荐性标准,标准中规定D物质含量要大于60%,B公司在C产品包装上标注执行标准GB/TXXXXX和D物质含量大于50%,经检验,D物质含量仅为52%,不符合GB/TXXXXX要求。大家说,B公司的行为符合标准化法的立法精神和要求吗?B公司是在遵守、执行“一个市场、一个底线、一个标准”法治原则,还在搞扰乱市场、没有底线、多个标准的违法行为。笔者认为,B公司的行为不是《标准化法》所倡导和鼓励的,是《标准化法》所规制、约束和反对的。

判定合格的关键是标准

综上所述,笔者认为,B公司的行为违反《产品质量法》和《标准化法》的规定,C产品可以判定是不合格产品。但是,根据本案中的证据材料直接实施行政处罚不符合《行政处罚法》的规定,补充完善相关程序后可以处以行政处罚。

标准的使用是由于贸易广泛开展,产品在市场上的竞争越来越激烈,要求产品具有高的质量,好的性能,还要具有广泛的通用性、互换性;这就要求标准在各个企业之间统一起来,按照统一的标准生产,如果标准不一致,就会给贸易带来障碍,所以世界各国都积极采用通用的标准。B公司的行为如果按照新《标准化法》进行规范,应该依据第十九条的规定:“企业可以根据需要自行制定企业标准,或者与其他企业联合制定企业标准”,制定并执行B公司C产品的企业标准,而不是采用特殊说明的方式,选择推荐性标准GB/TXXXXX的适用。同时,按照第二十一条的规定:“推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。国家鼓励社会团体、企业制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准、企业标准”,即使是B公司对C产品制定了企业标准,其中D物质的相关技术要求,也不能够低于,而只能高于GB/TXXXXX中规定D物质含量要大于60%。只有这样,才能符合新《标准化法》的规定。

作者单位:广东省质量技术监督局

广东省人民政府法制办公室

(责任编辑:春天)
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