当前我国强制性认证面临的挑战与应变

当前我国强制性认证面临的挑战与应变

文 蔡若夫

近期，社会上要求对现行认证制度改革的呼声越来越高。李克强总理在日前召开的全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上特别指出，除涉及安全、环保事项外，凡是技术工艺成熟、通过市场机制和事中事后监管能保证质量安全的产品，一律取消生产许可。对与消费者生活密切相关、通过认证能保障产品质量安全的，一律转为认证。

需要强调的是，产品认证管理是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的基础性制度安排，也是国际通行管理办法。要让认证发挥更大作用，必须坚决治理认证乱象，清理、整合、规范现有认证事项和收费，加快推进认证机构与政府部门彻底脱钩，尽快实现认证结果的互认通用。这不仅仅是高层的期望，更来自基层和整个市场环境的需求。

缘起

一、企业的诉求

认证是市场经济活动中一项很好的制度，最早从英国1903年的“风筝标志”开始，欧美日各国纷纷效仿，逐步发展出强制性认证，如CE和UL认证被欧盟和美国要求产品获得认证后方可销售。日本以T-Mark标志为代表的强制性认证和我国更接近。理论上，认证为了解决信息不对称问题。消费者购买产品，不知道企业的情况又不相信企业自己的合格承诺，所以才出现了第三方认证。以第三方信誉担保企业和产品的质量，这么好的制度为什么企业要不买账呢？原因主要两个。

第一，认证不能传递信任。传递信任是认证存在的唯一价值。企业获得我国的强制性认证（3C）能不能证明企业是个好企业呢？如果能，消费者信任，企业的产品好卖，对认证一定会趋之若鹜，如果不能，又要花大量的时间、金钱去应对种类繁多、收费巨大、程序繁琐的检查、检测和办证手续，那就是花钱买罪受，还是被强制花钱买罪受，那企业就不乐意了。现实中，很多获证产品并不能传递质量信任。去年11月13日中央电视台每周质量报告报道，在今年的电商执法行动中，质检部门查获深圳一家企业生产的1000多部3C认证老人手机合格率为零。随后扩大执法范围，对多家企业进行二次执法，又查获1000多部老人手机，合格率也为零。两次执法查获5个品牌31批次近3000部3C认证老人手机，零合格。试问，这种认证能够传递信任吗？这只会让好企业抓狂，让坏的企业偷笑，因为还有比我更差的南郭先生在混江湖。

第二，强制性的有些要求不合时宜。美国的强制性认证不多，更主张推广一些自愿性认证，如美国保险商实验室有限公司（UL）认证，是世界上最好的认证之一，本身不是强制性而是自愿性的。美国50个州一个特区，就29个州政府规定有关产品获得UL认证才能销售，UL的强制性并没有3C高。从这个角度看，企业在美国卖同样的产品还有五分之二的地区不需要被强制，能说强制性更高的3C比UL更好吗？另外，我国当前的政策是简政放权，通过“放管服”来促进大众创业、万众创新，推动经济社会深化改革，大量的行政审批、行政许可被“放”掉，市场准入的门槛一再降低，旨在促进经济的活力。2001年3C创立至今，发证机构由9家扩张为23家，检测机构由68家扩张为186家，由132种产品扩展为159种产品共发了45万张证书，呈现扩张的趋势。企业是经济活动的中心，宽松的准入和良好的服务是当前主流政策。认证如继续向着强制的方向发展，企业会敏锐地发现，3C不利于企业发展，与当前主流政策背道而驰，就会有怨气、生闲气，敢叫板。

二、外国机构的不满

本来3C的出台就是为了兑现入世的承诺，为了取得欧美各个发达国家对我国市场经济地位的承认而设立的，解决的就是当时我国重复认证的问题，比如原来国家质量技术监督局要求“长城”认证，中国出入境检验检疫局要求“CCIB”认证，一个产品多个认证，不符合市场经济通行规则。后来两个单位的合并、认证的统一也是服从和服务于入世这个大局，统一市场、减少收费、减少重复。从现在看效果并不好，大的方面，欧美日发达国家在15年入世考察期结束后并未承认我国的市场经济地位。小的方面，很多外国机构对3C不满意，主要体现在两个方面。

第一，市场仍不开放。市场经济国家的质量活动大部分属于市场行为，理应由市场主体来实施才能体现公平，这就是为什么欧美日等发达国家的认证机构绝大部分是公司、企业、民间组织、社会组织。我国绝大部分的认证检测机构是政府部门管理的企事业单位，其中又以质检部门管理的单位为主，部分是由原行政部门转制而成或是带有政府背景的企业或组织。民营企业、民间机构特别是外国的、外资的机构、企业很罕见。尽管近年来以UL在华的合资香港、苏州实验室获得委托检验的资格为代表，显示政策有所开放。

但在很多外国机构看来，不仅是核心的认证业务未能开放，连一些检测、检查业务也是开放步子太小、开放程度太低。这样的做法与我国市场经济发展的步伐不太一致，与很多国家对市场经济的认识不太一致。

作为市场普遍采用的一种准入制度和技术贸易壁垒，政府最好是减少或不直接参与具体活动，制定规则当裁判就行。

第二，国际互认少。认证的目的是实现“一个标准、一次检测、各国认可”，促进世界经济发展。我国认证发证数量连续8年世界第一，其中2015-2016年度3C证书占48.7%。3C体量如此之大，如果能够与主要贸易伙伴实现结果的国际互认，对国际经济合作与贸易自由化发展无疑是巨大的福音，但这种互认是建立在检测结论的公正性、准确性基础上的，说到底是一个国家技术法规和标准的质量和执行水平问题。只有处于同一水平上，才能实现互认。遗憾的是，我国与多数国家没能实现互认，主要原因是技术水平差异，这种差异体现在对认证依据标准的理解、制订和执行上，体现在认证产品开发的能力与水平上，也体现在认证增值服务的素质与层次上。部分外国机构认为，3C水平的提高远低于证书数量的增长。

三、监管部门的要求

早几年，声音主要来自省级以下的监管部门，近几年，这种呼声蔓延到负责发证、检测的机构及其人员。这也许很难让人理解，一般是干什么吆喝什么，哪有自己反对自己的道理？究其原因主要有两个。

一是权责不一致。3C是典型的中央集权，认可委决定哪些机构有资格开展认证、哪些机构有资格开展检测、谁有资格开展认证，认证、检测机构和人员对认可委负责，受认监委的管理。认证的核心是检测与发证，此外就是检查和监管。目前分工是检测与发证由国家指定的机构负责，检查和监管主要由省、自治区和直辖市人民政府质监部门、直属检验检疫局负责。权力和收费由上级委托给相关的机构负责，责任特别是监管责任由下级承担。原来为了严格省级部门的责任，在立法时明确规定省级部门行使监管权。事实上，监管只能依靠省级以下监管部门执行。在这样的情况下，矛盾和问题就来了，先是市、县一级的监管部门以法无规定不可为为由不积极监管，后是省级部门在上下不讨好、独力难支情况下，心生不满，呼吁取消强制性认证。

二是不可持续发展。负责发证和检测的机构及人员对这项制度也持否定的态度。这好像更令人费解了，难道嫌钱多了吗？其实，从理性经济人的角度去思考是可以理解的。作为发证的机构和检测的机构，他们首要的目标是在可持续的事业中健康地成长，去获得更好的生存和发展空间，赚取利润只是手段而已。现在的形势是，认证、检测收费标准在不断地降低，企业依然怨声载道，认证机构的首负责任在不断加强，但监管部门依然心存不满。认证、检测机构不是天上掉下来的，他们与监管部门，与企业有着千丝万缕的关系。认证机构主管的上级机构或部门更是以服务企业发展、服务基层监管为重要职责，即使是在收费条件好责任负担轻的情况下，也不可能为了眼前的一点好处，彻底放弃企业和基层部门的信任，搞僵关系，因为这是在饮鸩止渴。更何况在收费趋少、责任趋重的今天。对执行认证、检查、检测任务的个人而言，潜规则盛行时期，在规定之外谋取更多个人利益，企业是敢怒不敢言，现在廉政纪律日趋严格，越来越少的人敢以身试法了。这样的情况下，不难理解认证、检查、检测机构及人员为什么会呼吁控制强制性认证的范围了。

建议

矛盾往往会加快变革，主管部门也看到了问题的严重性，正采取措施加以解决，如简化发证模式、粗化发证单元、减少重复认证和检测、加快发证速度等，又如批准了4家外资机构作为认证检测机构，明确省级以下监管部门的职责等。但是，这些措施只能救一时之急，长远来看要解决关系强制性认证未来的大问题，关键抓住三个方面。

一、大幅度压缩减少现有的强制性认证

压缩和减少既要体现在目录、产品、单元等硬性规定方面，也要体现在认证、检查、检测机构及人员资格等软性规定方面。大幅度压缩减少既是顺应时代潮流，又是3C凤凰涅槃的明智之举。压缩减少的同时，要抓紧做好三件事：

一是实现政企分开。要对认证、检测机构资格条件进行重新设定，切断行政部门与认证、检测机构之间的联系。如果还是政府部门下属的机构去认可政府部门下属的机构去搞认证，那不会有本质上的改变。要实现变革出路只有一条，就是完全切断利益联系，实现政企分开。

二是要倡导首负责任。UL作为保险商的实验室，从服务保险商的角度去开展检测和认证，因为保险盈亏的责任明确落在他的肩上，所以UL不得不负起责任来为老板提供服务，这个老板不是政府，也不是企业，是保险商。政企分开后，可实现检测认证机构作为营利性组织参与经济活动，所认证的企业产品信誉好，机构就应该多赚钱，相反就要被处罚、淘汰，这就是首负责任。

三是侧底地改革收费制度。要改变现由行政来定价格管收费的制度，发挥市场在资源配置中决定性作用，现在是要打破简单的统一价格的作法，建立更加科学有效符合国情的收费制度，长远看就是市场定价，政府不干预。

二、大力扶持发展自愿性产品认证

压缩和减少强制性认证，只能说是缓解燃眉之急，并不是说强制性认证不好，更不是说认证制度不好。强制性认证在以后也还是要发展的。当前则是要大力发展自愿性产品认证，在自愿性认证足够强大时，再从中发展强制性认证。

首先，提高标准水平。认证的目的是为了证明质量、保证质量，质量的基础是标准，认证的基础就是标准，检测的基础更是标准。所以，无论什么认证，特别是自愿性认证，首要的任务就是搞好技术标准，只有我们在国际上享有更高的标准知情权、参与权和选择权的时候，才敢称科学和专业，才能谈公正和准确，才能进入先进的行列。

其次，培养民族品牌。标准技术能力强是基础，酒香还要看吆喝，大力培养自愿性认证的大机构、大品牌，形成有梯队、有层次的行业结构，扶持个别技术条件好、形象好的认证检测机构积极参与国际认证事务，打造具有国际竞争力的民族品牌。

最后，加强国际互认。要回应世界潮流，坚持走市场经济道路，扩大国际交流与合作。一方面要积极走出去，依靠民族知名品牌积极开展国际互认，让世界接受我们。另一方面要大胆引进来，在保护好国家技术主权的同时，进一步加大检测、认证领域的开放步伐，可以在发证、检查机构的选择上更加开放。开放既能保持内部适度的紧张与压力，又可以学习借鉴国际上好的经验、技术，促进技术和制度的同步发展。

三、创新强制性认证的监督管理

转变政府职能，创新监管方法，发挥市场共治的力量，调动各方积极性齐抓共管。

首先，发挥机构的作用。谁发证谁负责监管。发证机构要加强对检测机构、发证企业和产品的监督和管理，这种监督和管理既要体现在型式试验、工厂抽样、市场抽样、工厂检查等事中管理中，也体现在飞行检查、比对实验等事后管理中。认证的过程中创设新的制度，引入保险督促企业自我消化责任风险，为保障消费安全多添一道屏障。

其次，发挥立法的作用。要立法理顺认可、认证、检测与监管的关系，总的原则是专业细化、职责清晰、落实各类技术主体的监督责任，发挥技术监督的优势。立法还要明确省级以下行政监管人员的执法权限，既要对企业有执法权，也要对相关技术主体有监督权。同时要明确上级在政策、信息、管理、培训等方面的义务，要加强对下级的指导。落实认可机构的监督管理责任，不能只许可不监管。

最后，发挥国际组织的作用。认证认可是舶来品，国际化程度很高，国际上有很多知名机构，如ISO、IEC、ICA、BV,以他们为骨干形成了很多认证认可国际化组织、行业协会。在国际上，这些组织的权威很高，其约束力和影响力远远超过一个国家的政府。要充分发挥国际组织、世界通行规则、国际惯例的监管力量和作用，用更加科学和严谨的要求约束认证认可，促进行业的良性发展。

作者单位：广东省质量技术监督局