与责令限期改正相关的两个问题

与责令限期改正相关的两个问题

文/王瑞文

对于类似“责令限期改正，逾期不改则予以行政处罚”的法律法规规定，在执行中曾经遇到过一些困惑，我们单位的法制工作人员与执法人员对此类规定所涉及到的有关问题的认识也不一致。

一是责令改正，逾期不改，予以行政处罚后仍不改正，再予以处罚是否违反“一事不再罚”原则。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定的内容被称为行政处罚中的“一事不再罚”原则。构成“一事再罚”有两个条件，一是“同一个违法行为”，二是“两次以上罚款的行政处罚”。只要具备这两个条件，即构成“一事再罚”，违反“一事不再罚”原则。至于两次以上罚款的行政处罚是依据相同法律规定作出还是依据不同法律规定作出，均不影响“一事再罚”的构成。

有观点认为，如依据不同的法律规定对同一个违法行为作出两个以上包含罚款内容的行政处罚，则不属于“一事再罚”，笔者认为这种观点欠妥。该法第二十八条第二款规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应的罚金。如果人民法院拟作出的罚金数额低于或等于行政机关已经给予当事人的罚款，那么人民法院便不会再作出罚金判决。即使人民法院因拟作出的罚金数额高于行政机关已经给予当事人的罚款而在予以折抵后再作出罚金判决，那么该罚金判决相对于行政机关已经作出的罚款决定也仅起补足的作用，而不是完全独立于行政机关此前已经作出的行政处罚。从该款规定来看，对同一个违法行为，人民法院依据刑法作出的罚金与行政机关依据行政管理法律法规作出的罚款，这两者之间的关系并不完全独立，互不制约，而是相互补充。另外，如果不同的法律对同一行为有不同规定，都要依次全部适用，那么也就没有法条竞合这一说，立法法也没有必要规定法律的适用规则，依次适用一遍就行了，这样做显然是不合适的。因此，如果不同部门依据不同的法律规定对同一个违法行为各自作出包含罚款内容的行政处罚，而不考虑罚款的重复性，那么这种做法与行政处罚法规定的“一事不再罚”原则相左。

对于持续性的违法行为，如果相对人不改正，那么违法行为将不间断地持续，这就意味着倘若行政执法机关作出、送达行政处罚决定后，相对人并不纠正违法行为，则罚款决定作出、执行完毕前后的违法行为在客观上仍然是实质上的一行为，这不同于我们平时执法中遇到的诸如销售未经强制性认证的产品或者未取得许可证的产品的违法行为。后者属于实质的数行为，处断的一行为，即虽然实质上是数行为，但我们在处理上是按一个行为来处理，例如，销售未强制性认证的手机，我们不会根据相对人销售几台手机，就认定为几个违法行为来分别处理，而是不论销售多少台，仅按一个违法行为来处理。销售数量仅是在裁量中考虑的一个因素而已。既然如此，在处罚完毕后违法行为继续存在，违法状态得不到纠正，处罚完毕后继续存在的违法行为与前面已经作出罚款决定所针对的违法行为在客观事实上又是同一个违法行为的情况下，对罚款决定作出后继续存在的违法行为再予以处罚是否违反“一事不再罚”原则呢？

笔者认为，不违反“一事不再罚”原则。理由有二。

其一，依据行政处罚法第五条规定，处罚与教育都不是目的，仅是以原则形式存在的手段，而通过对相对人的处罚，教育相对人，同时教育相对人以外的公民、法人、其他组织自觉守法，纠正相对人的违法行为，防止其他有违法倾向的公民、法人、其他组织实施违法行为，达到《行政处罚法》法律精神所要求、期望的法律秩序，才是行政处罚的目的。一部法律应当是一个自洽的体系，而不应自相矛盾。如果处罚之后，对继续存在的违法行为不再予以处理，任由其发展，那么就成了典型的“罚过放行”，行政处罚法之纠正违法行为的目的也必然与“一事不再罚”原则相冲突了，这是不可理解的。

其二，对于行政处罚法规定的“同一个违法行为”不可作机械式理解，即“同一个违法行为”中的“一个违法行为”是指按一个行为处理的行为，而不是客观事实角度上的一个行为。在某一特定的行政处罚程序中，客观事实角度上的数行为，如连续行为，我们通常按一个行为处理，而继续行为，在我们发现甚至作出行政处罚决定时，该行为还没有结束，是一个未结束的行为，从时间维度考量，是客观事实角度上的一个完整行为的一部分，是一个不完整的行为，但我们也是按一个行为处理。即：客观实事角度的一个行为，与行政处罚程序中的一个行为在内涵与外延上都是有区别的。客观事实角度的数行为及不完整行为，在行政处罚程序中都有可能按一个行为来处理。对于本条规定中的违法行为进行处罚时，正是将不完整、未结束的行为认定为一个完整的违法行为来处理的。那么在处罚完毕后，违法行为继续存在的，则后续的这一部分违法行为，还是将被视为一个完整的违法行为，再次予以处罚。易言之，对于这种以继续状态存在的客观事实上的一个行为，在两次处罚过程中，以第一次处罚决定送达为时间节点，被认定两个违法行为，对其分别予以处理并不违反“一事不再罚”原则。

二是责令改正，逾期不改，予以行政处罚后仍不改正，再次予以处罚前是否还应当再次作出责令限期改正通知？

执法机关发现相对人违法行为后，作出并送达责令限期改正通知书。相对人逾期未改，或者改而不正，执法机关应当作出行政处罚决定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十条第一款，执法机关作出行政处罚决定时，应当同时责令相对人限期改正违法行为。在执法机关首次作出并送达责令限期改正通知书后，在通知书确定的期限，相对人内负有改正的义务，享有免予罚款等行政处罚的权利。一旦期限届满，尚未改正，则其享有的免予行政处罚的权利丧失，仅负有立即改正的义务。由于此前已经送达的责令限期改正通知书所确定的期限已经届满，所以相对人已经无法按通知书要求改正违法行为，这虽然不能认为该份通知书失效，但对相对人改正违法行为来说已经没有意义，因此执法机关在作出行政处罚决定时，仍应责令相对人限期改正违法行为。之所以仍然采取责令限期改正方式而不是责令立即改正，是因为相对人仍然做不到立即改正，改正还需要时间，行政机关不能对相对人科以其没有能力履行的责任。在这个责令限期改正的期限内，相对人仍然享有免予再次罚款的权利，该权利仍然至期限届满时截止。如相对人仍然逾期不改，执法机关再次予以行政处罚时，因前次行政处罚决定时已经责令限期改正违法行为，因此可以依据该处罚决定中已经同时作出的责令限期改正及逾期未改正的事实予以行政处罚，不必重复作出责令限期改正通知。第二次予以行政处罚时，仍应当有责令限期改正的内容。此后的处理，以此类推。

作者单位：山东省济南市市中区市场监督管理局