如何在电梯监管中以程序性要求保证依法行政

如何在电梯监管中以程序性要求保证依法行政

文 王亚明 夏挺峰

加强特种设备监管，保证特种设备安全，一直以来都是质检总局和各级监管部门的重点工作之一。2013年6月《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称特设法）颁布以来，我国特种设备的监督管理工作进入了一个更加规范，更加严格，也更加具有操作性的新的法制时期。但是近年来，随着我国经济社会快速发展，特种设备在用数量呈急剧增长态势。

据有关资料显示，截至2016年我国在用特种设备数量已接近1400万台，其中电梯类的特种设备占比35%，近500万台。由于各型各类在用电梯数量庞大，分布上呈点多面广的特点，而且监管部门特种设备监督管理资源相对有限，因此如何采取措施对在用电梯形成有效监管，切实保证电梯运行安全，是一大难题。特别是近年来发生在部分省市的恶性电梯伤人亡人事件，不仅严重侵害了人民群众的生命财产安全，而且使电梯运行安全成为大众关注的焦点，对监管部门和特种设备监管人员的工作提出了新的挑战。

电梯监管工作的重点难点和相应举措

目前我国在用电梯数量近500万台，其中以曳引和强制驱动式电梯（大部分是客用电梯和小区住宅电梯）为主，这类电梯因广泛使用，频率较高，因此与广大人民群众生命财产安全息息相关，属于电梯监管工作中的重点。除此之外，电梯监管工作主要还存在以下三个难点。

一是电梯监管工作任务繁重，管理人员相对不足。根据我国现有在用电梯数量进行分析，全国大部分地区电梯监管人员和需监管的电梯之比为1‰。另外根据统计，近年来我国在用电梯的数量正以每年30%左右的速度在增长，这种监管人员相对不足的局面使监管部门和监管人员的工作压力进一步增大。

二是电梯种类型号繁多，维保单位业务技能亟待提高。虽然我国目前在用电梯以客用和住宅小区的曳引和强制驱动式电梯为主，但也有为数不等的载货电梯、消防电梯和扶梯。根据运行速度区分，这些电梯又分为低速梯、快速梯、高速梯和超高速梯等等。随着时代的发展和科技的进步，不少电梯制造厂商特别重视新产品的研究开发，目前一些技术更先进，安全更可靠，性能更优越的电梯在不断投入市场使用。在这种客观形势下，维保单位加强人才队伍建设，夯实技术基础，提高维护保养能力，适应电梯维保工作新形势的需要显得迫在眉睫。

三是随着人民群众安全意识的提高，电梯运行安全问题倍受社会广泛关注。随着我国经济社会不断发展，电梯已经从过去一种高端建筑配置成为今天一种基本建筑配置。放眼我们的工作和生活，无论是从工业厂房，还是到住宅小区；无论是从办公写字楼，还是到综合商业体；无论是工作学习，还是上下班途中，电梯已经成为一种我们每天工作和生活都要频繁接触并使用的机器设备。因此一旦出现电梯事故，有关事故信息、救援信息和处理信息如果不能及时充分对外公布，必然会引起民众的高度关注，造成恐慌心理。事实上，由于有关部门在近几年发生的多起电梯事故中未能充分重视信息通报工作，电梯运行安全已然成为社会广泛关注的焦点。

在电梯监管工作面临的这种压力下，各级监管部门高度重视在用电梯的日常监管，不断通过制度创新探索监管新模式，力求采取多管齐下，多措并举的方式，最大限度降低电梯事故发生率，保证电梯运行安全。目前监管部门通行做法主要是抓好几下以点：

一是推动出台电梯安全法律法规，做好建章立制工作。以《特设法》、《特种设备监察条例》为基础，进一步研究制定有关规章制度，划分监管工作的重点难点，明确各级监管职责，不同层级之间加强信息数据的沟通、采集与分析，切实有效加强电梯监管。

二是依托电梯物联网技术，加强事故救援队伍建设。以质监、安监、公安等政府职能部门为主导，优化整合电梯制造单位、维保单位和使用单位现有资源，组建电梯事故应急救援管理机构、调度机构和救援机构。通过信息传感设备，将电梯与互联网相连接，实现电梯的动态监控、风险预警、故障报警，完善事故应急救援预案，提高队伍应急救援能力。

三是推行电梯监督抽查制度，从严对违法行为予以查处。依据特种设备安全监督管理部门制定的电梯监督抽查计划和方案，委托有资质的检验机构对电梯及其安全部件实施抽查检验，加大对重点场所，重点部位在用电梯的检查力度，对违反监管法律法规的行为进行严肃查处。

上述措施从不同角度明确了监管工作的重点难点，合理优化了现有监管资源，增强了电梯制造单位、维保单位和使用单位的主体责任意识，一定程度上改观了电梯监管工作的困难局面，但是在查处电梯违法行为时也存在一些值得商榷的地方。

对电梯维保单位予以行政处罚的一个误区

有的监管部门为强调充分落实电梯维保单位主体责任，将日常检查中发现电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求的问题，以维保单位涉嫌违反特设法第四十五条第二款之规定，依据特设法第八十八条第二款之规定予以行政处罚，笔者认为这种做法是欠妥当的，主要原因有以下三点：

一、监管部门应当正确理解特设法第四十五条第二款的法律含义。该款规定“电梯的维护保养单位应当在维护保养中严格执行安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全”。上述法律条文明文规定了电梯维保单位在对电梯的日常维护保养中应该遵守安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯安全性能。特设法第八十八条第二款也明确了维保单位在电梯维保过程中未能落实安全技术规范要求所应当承担的法律责任。但是，特设法第四十五条第二款从完整的法律条文表述来看只有一句话，各短句之间均是用逗号加以间隔，因此这句话应该理解成维保单位在电梯的维护保养过程中必须执行安全技术规范要求并保证其维护保养的电梯的安全性能，而不是苛责维保单位在电梯维保工作结束后至下一个维保周期开始前终结保证电梯运行技术参数符合有关规定。更进一步地说，作为安全技术规范的《特种设备安全技术规范》（TSG T7001-2009）和《电梯使用管理与维护保养规则》（TSG T5001-2009），均没有要求维保单位承担这种责任的表述。

二、以日常检查中电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求对维保单位予以行政处罚有悖于行政法的基本原则。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一是行政法六大基本原则。对于监管部门来说，电梯是一个随时处于运行和待运行的机电设备，在电梯运行过程中零部件因不断使用发生摩擦老化，技术参数偏差，甚至失效失灵的情况不仅在理论上是存在的，在现实中也是存在的。因此无论电梯在经过维护保养后是否实际投入使用，均要求维保单位在两个维保周期之间任何时刻保证技术参数符合安全技术规定，否则便予以行政处罚显然与合理行政的行政法基本原则是不相符合的。从相反角度进一步分析，如果上述要求具备合理性，那么电梯在安装时按要求完成监督检验即可一劳永逸，不存在还需要按照技术规范的要求去完成半月、月、季度、半年和一年等周期性检验了。

三、以日常检查中电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求对维保单位予以行政处罚有违反程序性要求之嫌。特设法第六十二条明文规定：“负责特种设备安全监督管理的部门在依法履行职责过程中，发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或者特种设备存在事故隐患时，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下要求有关单位采取紧急处置措施的，应当随后补发特种设备安全监察指令”。从上述条文的内容和表述来看，监管部门发现任何单位和个人有违反特设法规定和安全技术规范的行为时，必须以书面形式开具特种设备安全监察指令，即便是紧急情况下也不例外。该条文使用的“应当”二字充分表明开具特种设备安全监察指令既是监管部门的一项监管权利， 同时也是监管部门必须遵守的一项程序性义务。所以监管部门在未履行此项程序性义务的情况下，对维保单位予以行政处罚是欠妥当的。