摸清“家底” 严格“内控”

摸清“家底” 严格“内控”

——对首份全国质监部门事业单位内部控制建设调查报告的分析

■文/北京市计量检测科学研究院内控建设研究课题组

当前全国质量技术监督部门（以下简称“质监部门”）正在全面深化改革，推进管理体制的改革创新，“三证合一”改革、“检验检测认证机构整合”改革、“综合执法”改革、“行政审批制度”改革、“收费管理体制”改革、“三合一、四合一、多合一模式”的行政机构改革等多项改革正在质监部门尝试。在改革的大背景下，加强内控建设，用制度和规矩为改革保驾护航凸显其特殊历史背景下的重要意义。

北京市计量检测科学研究院（以下简称北京院）立足当前本院推进内控建设的实际，放眼全国质监部门同类事业单位的内控建设实际，专门成立课题组，组织力量设计调查问卷，拟定实施方案，完成140余份调查问卷的发放并撰写分析报告。此次公开发表问卷调查的分析报告，目的以期为全国质监部门事业单位进一步加强内控建设提供有益参考。

调查的基本情况

目前，质监部门所属事业单位无外乎有计量院、质检院、标准院、特检院、纤检局（所）等。部分省市还按照检测类别、学科类别、市场需要等在上述五类事业单位基础上派生了一些新的机构，比如：从质检院按照产品类别细化出类似五金类、家电类等检测所，把特检机构细化为承压类和机电类的机构等。当然也有少部分地区将质检计量等院所实施改革合并。但是无论如何改革，质检、计量、特检、标准、纤检等业务从省级层面说体系基本是完整的，运转基本是正常的。此次问卷调查得到全国31个省（市、自治区）质监部门的大力支持，调查问卷全部通过省级质监局主管处室协助发放，调查问卷整体填报的准确性、可靠性值得信任，是被问卷调查单位内控建设情况真实、客观的反映。

一、调查问卷的回收。

调查问卷从发放到全部回收历时六个月，调查问卷全部为无记名方式。平均每个省回收了4-5份调查问卷，基本覆盖上述事业单位类型。课题组共发放140份问卷，实际回收131份，回收率93.57%。经过课题组逐份调查问卷 的统计、复核、分析，回收的调查问卷均填写有效，有效率达到100%。

二、调查问卷的分布。

课题组对回收有效的调查问卷按照“机构类别”、“单位性质”、“财政补助形式”、“所在地区”、“单位人员规模”以及“2015年决算总收入”等因素进行了分布统计（见表1）。

对调查问卷的统计

131个被调查单位在此次问卷调查中的总平均得分78.71分，可见内控建设情况总体处于“中”等，10个分项中有6个分项得分为“优”等，1个分项为“中”等，1个分项为“及格”，2个分项为“差”等（见表2）。

（注：表内各项得分已换算为百分制）

一、“组织层面”的调查问卷情况统计。

“组织层面”的调查问卷共4个分项，总分50分，参与问卷调查的131个单位总平均得分37.29分，相当于74.58分，总体属于“中”等（见表3、4、5）。

二、“业务层面”的调查问卷情况统计。

“业务层面”的问卷调查共6个分项，设计总分50分，参加调查的131个单位总平均得分41.42分，相当于82.84分，属于“良”。（见表6、7、8、9、10、11）。

质监系统事业单位已经具备了推进内控建设的良好基础

从问卷调查的情况看，问卷中设计的十个分项问卷内容，有6个分项的总平均得分在“优”等，特别是被调查单位在“内控制度建设”、“不相容岗位与职责分离”、“按职责分工编制预算、集体决策以及预算分解批复”、“收支业务管理”、“政府采购控制”以及“资产的内部管理”等内控环节和相关工作已经具备了一定的基础。

一、从被调查单位地区分布看，东部地区单位问卷调查总平均得分为83.79分，高于中部地区和西部地区的被调查单位（见图1），不难看出当地经济越发达经济条件相对越好的地区，单位内控建设工作的重视程度越高。

二、从被调查单位人员规模看，实有人员在300人以上的单位问卷调查总平均得分为86.33分，高于人员规模在300人以下的被单位（见图2），不难看出人员规模越大的单位，内控建设相对越完善。

三、从被调查单位决算总收入水平看，收入规模1个亿以上的单位问卷调查总平均得分为83.52，高于收入在1个亿以下的被调查单位（见图3）。

《内部控制规范》需进一步普及和深化

比如，《内部控制规范》第七条指出，“单位应当建立适合本单位实际情况的内部控制体系并组织实施”。从问卷调查的情况看，有2/3的被调查单位对财政部部署的内控建设工作处于“开展了，布置了”的状态，但是并未实实在在着力推进之，有28个单位在问卷调查时尚未正式启动本单位内控建设工作，占被调查单位的21.37%。再比如，《内部控制规范》第六条指出，“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，调查发现在推进内控建设过程中只有67.18%的被调查单位成立了由单位领导担任组长的内控工作领导小组。

内控的“连接纽带”作用需进一步发挥

比如，《内部控制规范》第五条第一款指出，“内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制”，这条规定中的“贯穿”、“全过程”、“全面控制”，无疑是要通过内部控制发挥对单位各业务环节的“连接纽带作用”。从问卷调查的情况看，有35.11%的被调查单位未建立本单位内部控制联席工作机制，联席工作机制实际上是有效协调不同业务环节、不同分管领导，提高工作效率、促进有效决策，提高工作质量等很好地工作模式。预算执行差异率指标可从不同程度反映一个单位各业务环节联系、协调、控制、管理的紧密程度和有效性，但被调查单位中仅有45.04%的单位预算执行差异率能够控制在5%以内，这在一定程度上说明：内部控制的纽带联系作用尚没有十分有效地发挥。

再比如，《内部控制规范》第十八条指出：“单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制，将经济活动及其控制流程嵌入单位信息系统，减少或消除人为操纵因素”，从问卷调查的情况看，关于内控信息系统问卷总体得分仅为59分不及格，总体讲被调查单位除“信息系统设置了关键岗位账户及权责”一项及格外，涉及信息系统覆盖业务流程问题、实时查看、分析、交互数据功能以及信息系统安全防护问题等均为“不及格”，调查发现信息系统功能上通用的多，结合各单位业务特点的少，业务流程不能完全覆盖，尚不能形成信息系统控制的闭环，业务部门之间的信息数据共享、交互还有很大的提升空间；课题组还惊异地注意到被调查的单位中尚有14个单位该项调查得分为零分，占被调查单位的10.69%，这个比例相当高，说明到目前为止竟然单位内部尚没有借助任何信息化手段开展内部控制和管理，尚处于“原始”人工、手工管理阶段。多数单位未能发挥信息系统在内控中的纽带作用，基本处于信息孤岛或“单打独斗”状态。

内控“风险评估”要求需进一步加强

比如，《内部控制规范》第八条指出：“单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。至少每年进行一次”。从问卷调查的情况看，有44.27%的被调查单位从未开展过内部控制风险评估工作，也就是说自《内部控制规范》2014年1月1日执行以来，至少两年半的时间内未开展风险评估，更不用说“一年一次”。

再比如，《内部控制规范》第十一条第五款规定：要从业务层面加强对“建设项目管理情况”的风险评估。从问卷调查的情况看，整个问卷调查10个分项中除了上文提到的信息化建设问题属于“不及格”外，只有“建设项目管理控制情况”总体得分“不及格”为56.6分。针对基本建设项目，质监系统有自身多年沿袭的特点。

一是质监系统在各地发改部门一般没有固定的基建“户头”，基本上属于“一事一议”，所以不像有基建户头的单位经常可以得到发改、财政等部门的政策指导以及更加严格的监督管理。

二是全国质监系统事业单位基本建设项目一般由上级主管部门单独成立基建班子直接主持建设，很少由事业单位自己独立承担基本建设项目，涉及“可研”、“扩初”的手续和编制工作一般也是由事业单位上级主管部门直接主持办理；即便如此，不容回避的事实是基本建设与政府采购一样投资大、环节多、周期长，各种利益关系错综复杂，是经济犯罪和贪污腐败的“重灾区”，问卷调查中围绕“建设项目管理控制情况”设计了相关制度建设、审批程序、专账管理、竣工及决算管理、超概算率等五个指标，竟然只有一项刚刚达到及格水平，分别为：58分、60.5分、57.5分、53分和54分。

关于质量的辩证法

■文/周德文

人们对质量的认知各有不同。不少人认为，质量的问题就是政府没管好，或者认为质量提升本来就是企业的事；质量是事物固有的属性，具有无可置疑的客观性；人们对质量的追求是无限的，质量越高越好；质量与技术进步正相关，技术越先进产品质量就越容易提高。猛一听，这些论断确有道理；但细一分析，又不全对。其实，质量本身存在其辩证法。

质量的放与管

有人说，质量是企业的事，市场的事，企业产品质优价廉，消费者欢迎，市场认可，企业也会发展壮大；企业产品质次价高，终归被市场淘汰，由此，市场竞争的力量推动企业不断创造高质量产品。也有一种与此对立的观点将质量的问题全部归结于政府，认为质量不好就是政府没管好。三聚氰胺奶粉事件后，多数媒体将焦点对准政府部门，认为政府部门失职。政府从上到下采取的整改措施之一就是向企业派驻监管员，在企业生产线安装摄像头，对企业产品质量实施“全过程、全方位”监管。

其实，从两个极端看质量都未免片面。企业是以逐利为目的的，在没有外部监管和约束的前提下，由于市场信息不对称，生产假冒伪劣产品，由于价格低常常能欺骗消费者而由此得利；同时，由于增加产品的内在安全性往往增加成本，企业往往心存侥幸而放低质量要求。因此，对质量安全的行政监管是必不可少的。但同时，也要看到，质量是生产出来的，企业应对产品质量负主体责任。政府部门对企业的微观质量活动是没必要直接干预的。从行政成本角度看，政府部门对企业产品质量实施“全过程、全方位”监管是不划算的，也是不可能实现的。

正确的做法应该是认真落实党的十八届三中全会精神，让市场在质量资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。一般而言，质量品质的提升由市场竞争来解决，不需要政府直接干预。政府对质量管控治理的重点是质量安全，要加强“底线”思维，加大违法违规行为的打击力度。

当前，政府对质量工作一方面要放，一方面要管。对企业的微观质量行为要“放”，尤其要放宽质量准入限制。如我国3C认证项目涉及产品20大类158种，工业产品许可证目录内产品涉及61大类，品类繁多，程序较为复杂，建议精简。一方面要严“管”，对涉及质量安全的产品要加强事中事后监管，全面推开“两随机一公开”抽查制度，加大质量违法行为执法力度，推进质量违法“黑名单”制度和市场退出制度，确保质量安全底线。

质量的好与坏、高与低

质量的好坏不能简单以高低论英雄，质量的高与低与成本、价格相关，与需求相关，与市场上实现交换及实现再生产相关。

质量的高与低与成本、价格相关。产品质量越高，投入成本越高，产品定价越高。所以要想得到高质量产品，消费者必须付出较高的价格。质量受成本的刚性约束，当质量提升到一定水平后，所产生的边际成本会大于边际收益，企业会处于亏损状态。所以，产品质量并不是越高越好，质量的高、低要建立在消费者的需求和企业的合理盈利水平上。

对于消费者来讲，对质量的追求也是有限度的，也不是越高越好。如:对一件服装耐磨度超过10年、对一家用电器寿命超过20年、对一般食品保质期超过2年，对于大多数消费者来说是不必要的。

同时，不同消费层次的消费者对质量的需求也是不同的，对收入较低的人群，对质量成本、价格限制会更强，经济适用，质量适中是首选；对高收入人群，更强调质量的附加值，对品牌的追求更加看重。对于目前中国制造产品而言，大都为中低端产品，主要满足中低收入消费者需求。相对于一定价格档次的产品而言，中国制造的产品质量是最好的或较好的选择。我们不能脱离成本、价格和消费人群需求笼统评价中国制造质量低劣，这对中国制造是不公平的，也是有悖市场规律的。

质量的客观与主观

质量具有客观性，但也掺有主观的成分。一方面，质量是客观的，可区分的。区分的方法可以是定性的或定量的，如：优等品、次品；特级、一级、二级；空气质量PM2.5数值是20、30、100等等。随着科技的进步和质量技术检测水平的提升，越来越多的产品质量可以通过技术参数表现出来，如：我们质检机构出具的质量检测报告就是通过检测数据来说明产品质量。

另一方面,质量的很多属性无法用客观的数据来描述。如烟、酒的味道，目前技术上还不能代替品酒师、品烟师；服装的款式、建筑物的美感需要人的主观感知；服务业质量需要进行顾客满意度测评。这些方面的质量因人群不同，对质量的认知会有差异，对质量的评价带有一定的主观色彩。

质量的主观性还表现为对质量的评价是与消费者所处时代、地域、身份、消费偏好紧密联系的。质量要求是动态的，具有时效性。随着科技的发展、生活水平的提高，人们对产品、过程和体系会提出新的更高的质量要求。同时，质量还具有相对性，不同国家、不同地区因自然环境条件不同、技术发达的程度不同、消费水平和风俗习惯等的不同，会对产品提出不同的质量要求。例如，不同宗教信仰、不同民族习惯的地区对产品的质量的需求是不同的，所以不同地域、不同民族所使用的商品具有明显不同的风格、特性；不同地方技术标准（法规）对产品质量的要求也是不同的，销往欧洲的彩色电视机要符合欧洲的电视制式、电压及电压的波动范围等质量要求，而国内销售的彩色电视机则要符合国内统一技术标准；不同地理环境下，对产品质量要求也是不同的，销往非洲沙漠国家的家电与销往东南亚阴湿天气国家的家电对产品质量要求存在一定差别。因而产品质量应具有对地域及环境的适应性。随着经济和社会发展，质量评价的重心越来越倾向于消费者对质量主体的满意度和契合度。

质量中技术的先进与落后

质量与技术进步密切相关。随着技术创新，对提升产品质量具有重大的推进作用。如随着冶炼技术的不断进步，钢材的质量不断提升，各种特种钢、合成金属的出现，满足了各种航空器、潜水器对金属材料的高质量要求。同时，技术的进步、方法的创新，使单位质量成本不断降低，质量产出率越来越高，质量成本竞争力越来越强。

但与此同时，质量技术创新也使一些传统产品质量发生变异。1795年，法国人尼古拉·阿佩尔发明了罐头食品，使拿破仑军队在欧洲战场无往不胜，但从此也开启了食品添加剂的潘多拉盒子，至目前，世界上食品添加剂发展到有23大类2400多种。食品添加剂的创造与大量应用，改变了人类的食品供应，但也不断唤醒人们对传统食品质量回归的要求。一些传统食品的生产由于技术创新,规模化、车间化生产，使传统食品的文化品味和口感味觉逐渐丧失。一些城市互相效仿，将小作坊生产了2000多年的豆腐以食品不安全为由，政府下文强制性地赶到一片车间集中生产，但这种规模化、现代化方式下生产的豆腐口味也引起人们的质疑。

还有一些高新技术应用到产品质量领域，如20世纪80年代以来兴起的转基因食品，其安全副作用没有得到长期、充分验证，也产生一些质量伦理和质量风险问题。转基因食品有效提升了作物产量和品质，但其对人类的食品安全风险一直受到社会广泛关注和怀疑。

（作者单位：湖北省质量技术监督局）