深化行政审批制度改革的几点思考

■文/赫成刚 雷 婧

自新一届政府成立以来，国务院始终将深化行政审批制度改革作为“先手棋”和“当头炮”的重要举措之一。

笔者结合近三年来从事质监行政审批改革的工作实际，就如何将行政审批制度改革继续推向深入，简单进行梳理，供同仁们商榷。

一是科学界定中央与地方的行政审批改革任务分工。带有全局性的战略性的审批制度改革事项宜保留在中央，而地方性的战术性的则由地方操作。如“三证合一”、“多证合一”乃至今后的“N证合一”，本质上技术含量和程序并不复杂，相关中央部门会商即可解决，而不应一味地交由地方试点甚至全国试点，否则既造成大量的人力物力的浪费，又阻缓了改革红利的释放。相反，中央层级每年的行政审批改革重点，地方各级甚至县区层面也一一对应照搬不误，而地方层面乃至基层就行政审批只有有限的设定权限和执行权限，有勉为其难之嫌。

二是同级层面的行政审批改革的有效整合。从纵向层面而言，几年来搞得轰轰烈烈、有声有色。但从行政审批的被审批方的角度横向观之，则不尽如人意。主要表现为不同部门甚至同一部门的不同机构对同一事项，多部门多机构设定项目的不在少数。如土地使用审批，尽管像南方某省会市行政审批局，针对立项、规划、开工、竣工等不同阶段实行分段确定一个牵头部门的“集装箱”式的并联审批，但“万里长征图”中的实质审批环节并没有少几个。再如机动车安全检验机构的资质认定和资格许可，往往涉及质监部门内的不同审批机构。怎样通过科学论证进行科学集成，则是行政审批制度改革又一个不能回避的问题。

三是行政审批改革项目中取消、下放和委托的权重比例有所侧重。此次行政审批改革的初衷之一就是解决行政部门管得宽管得多的问题。三年多来，国务院各部门共取消和下放了618项行政审批事项，占到原有1700多项行政审批事项的36%。但如何使广大被审批方有更多地获得感，还是应坚持“简”字当头，紧紧围绕《行政许可法》当中的“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等”特定活动，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的”特定行业以及“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能”的特定资格（资质），对照中央和地方已有的项目，应依照各自的权限过筛子，坚决取消不宜保留的项目。而后才应是确需保留的项目的简化、优化和下放委托。同时，在行政审批实践中，特定活动、特定行业和特定资质之间往往又互为交叉、互为包含，有意无意中造成审批事项的体量膨胀。对保留的项目如何进行瘦身、取消不必要的环节，也是取消行政审批项目的任务之一。

四是保留项目的程序简化优化。对确需保留的项目要充分简化程序、优化流程，实现时间压缩和审批提速。目前简化、优化主要体现在两个方面，第一，进行流程再造，合并相同或者相似的环节、突出重点环节。比如：河北、浙江等地的质监部门针对新的工业产品生产许可试行申请，在申请人承诺下的先证后核工作机制。第二，从行政审批技术含量和资源配置稀缺角度从严到宽而言，行政审批依次为行政特许、普许、认可、核准和登记。在保证审批质量和实际应用后果的前提下，由原来申请人履行申请义务较多的特许、普许类型向义务较少的认可、核准和登记类型转换。河北、浙江等地对部分工业产品许可到期换证的，对满足明示条件的可以免于实地现场核查或者免于产品检验的做法，以及即将实施的全国企业标准到相应质监部门进行备案制管理变为由企业在国家标准化委员会统一网站上声明制，实质上都是从便于申请人操作层面上的针对原审批项目的不同行政审批类型的转换。

五是针对不同种类的行政审批项目分别施治。从行政审批的内容而言，行政审批又分为涉民类和涉企类，即民生类和经营类。对于涉民类的行政备案、行政确认，如集中在工商部门等部门的企业和其他部门的设立事项，民政或卫计部门的生育、婚姻、福利、军转安置事项，公安部门的居民身份、机动车驾驶证明等事项，由于属于数量大、技术含量低的行政登记或行政认可的行政审批，宜实施下放或者委托到地方乃至基层。针对涉企类的特定活动、特定行业和特定资格的“三特”项目，要么有严格的数量限制，要么有严格的审批技术标准，或者两者兼而有之，根据行政管理效率原则的规模优势并综合考量基层行政部门的承接能力，并依托网络审批渠道，则应由中央或者省级层面整体谋划、统筹实施更为便利和实际。

六是对产品质量行政审批改革的思考。《行政许可法》第十二条第四项对“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”规定可以设定行政许可。这一类项目通常被认为是对产品的许可，实质上是对产品的所有人支配或使用该产品的认可。它的特征是：第一，以对产品的检验、检测或检疫为依据决定是否许可，审批机关没有裁量权；第二，以既定的技术规范和技术标准作依据，没有数量限制；第三，这种许可相对于被许可人有一定的独立性，被检定为合格的物，在其所有权发生转变时，对该物品的许可仍然有效；第四，这种许可的实质是许可该产品的所有权人使用或销售该产品。在行政审批实践中，此类审批涉及到的产品又大致可分为工业产品和农牧业种养殖产品。对其设定的审批项目多集中在商务、工信、质监和食药监等部门，且审批项目也多在《行政许可法》颁行以前已经存在，甚至起源于计划经济背景下产品相对短缺的上世纪八十年代，甚至更早的产品制造水平相对低下而监管手段缺乏的时期。随着时间的推移，产品制造者包括自我检验、检测、检疫、自我质量把控能力的提升，除行政审批之外的诸如淘汰产品目录制定、产品国家标准或行业标准的推行等行政管理手段的丰富，行业自律组织、中介服务机构的兴起，社会主义市场经济竞争机制的完善，以及一系列产品质量监督法律的颁行而搭建的产品质量责任体系和救济渠道的建立，对真正直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全和工农业生产安全的特种设备、危化品、种业产品等实行行政审批，而一般的生活用品和工业产品，已经不再需要审批。对其产品质量的监控，可以在充分发挥市场竞争优势的前提下，通过企业自律、行业把关、各级行政部门事后监管实现。

总之，行政审批制度改革是多维度、综合性的工程，让我们以务实积极的态度、多措并举的路径，划定每一阶段的进度和节点，上下齐心，统筹谋划，保质保量地完成施工。

（作者单位：河北省质量技术监督局 环保产品质量监督检验院）