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转变监管思路 调整监管格局

2016-08-26 10:29:57 中国质量新闻网

转变监管思路 调整监管格局

——加快构建协同型特种设备安全治理模式

■文/王晓红

随着经济的迅速发展和现代化建设步伐的日益加快,“特种设备”这个十几年前对于普通老百姓来说还比较陌生的词,现在应用却越来越广泛。近年来,全国特种设备数量以每年平均11%的速度递增,截止2015年底,已经达到1100万台(还不包括管道和气瓶)。特别是随着电梯的迅猛增长和普及所带来的电梯安全事故的发生,由于电梯涉及面广,普及率高,虽然伤亡面积不大,但公众影响度却非常高。特种设备安全已由原来的企业安全逐步上升为公共安全。公共安全领域的一起小事故,就可能演变成一场大的危机,容不得半点闪失。

问题的提出

特种设备安全监管60余年来,我国特种设备安全监管部门坚持开拓创新、求真务实、稳中求进的工作方针,在完善法规标准,优化监管制度,推动改革创新,夯实监管基础方面取得了明显成绩,安全事故发生率持续下降,安全状况明显好转,安全事业正在健康有序发展。

然而,随着特种设备特别是电梯的进一步发展,特种设备安全监管深层次的矛盾和突出问题也日益凸显。相对于公众关注度高、数量急剧增长的特种设备,政府部门的监管力量如何?监管资源的配置能否满足监管工作的需要?监管过程存在什么问题和困难?本文从监管资源、监管形势、监管过程三个角度进行阐述。

一、监管资源

一是监管人员。从2009年至2013年的五年时间里,安全监察人员的数量从9624人增加到12491人,增加比例为29.79%,特种设备的数量从582.56万台增加至936.91万台, 增加比例为60.83%,两者相差31.04%。

二是监管经费。随着国家对特种设备安全监管工作的高度重视,大部分市级以上的特种设备安全监管经费已列入年度预算保障。但是,位于监管一线的县级单位却由于财政经费紧张,监管经费保障不足。而县级单位却是承担具体监管任务的部门,监管任务繁重而艰巨。

三是监管基础设施。2014年实行公车改革以后,质检部门被取消执法车辆编制,只保留应急通信和老干部用车,原来承担特种设备安全监管的车辆全部移交车改部门,安全监管只能靠公共交通工具来解决,不仅延长了单位监管时间,而且降低了监管效率。

二、监管形势

从国家质检总局特种设备安全监察局公布的数据来看,虽然万台设备死亡率和事故发生率逐年递减,有效控制在国家控制指标之内,但是,安全事故发生的绝对数字仍然不稳定,而且高于发达国家水平的5倍~6倍。特别是近年来受经济形势的影响,企业重经济利益轻安全的思想重又抬头,再加上国家的要求和人民的期望越来越高,特种设备安全形势不容乐观。

三、监管过程

面对日益增长的特种设备和日益严峻的安全监管形势,政府部门靠单纯性地增加人员、增加编制、增加投入,除了会提高行政运行成本,带来政府机构不断膨胀和财政负担日益加重的负面效应外,并不能从根本上解决问题。相反地,政府单方面地加大监管力度,只会使企业的自主管理功能逐渐弱化,使原本属于企业应尽的安全职责转移到政府身上,政府为了公共安全和人民群众的生命财产安全,只能更加努力地投入监管资源,这样,整个监管过程就陷入“政府投入——企业自主管理功能弱化——安全事故发生——政府再投入”的循环中,使政府有限的监管资源和监管力量无法承受。

所以,如何彻底转变监管思路,调整监管格局,解决政府部门监管资源不足,有效降低监管成本,提高监管效率,就成为目前特种设备安全监管亟待解决的问题。

现有监管模式及结构性阻力因素

从政策工具的角度分析,目前我国特种设备安全监管模式具备如下特点:一是监管方式以政府按照法律法规监督检查和处罚为主导,企业自主管理意识和责任感不强。二是法律法规体系中的技术性规范详细而具体,非常明确地告诉企业必须采取怎样的技术和措施,没有给企业留下很多自由空间,缺少绩效和管理体系规范。三是监管手段行政化。监督检查多,咨询服务少;规范要求多,引导、教育、对话、协商少。四是奖惩工具单元化。重惩处,轻奖励,缺乏激励引导机制;运用经济罚款手段较多,信用、名誉、法律处罚等手段较少。五是社会参与意识与参与度较低。社会组织参与的积极性不高,社会公众安全意识淡薄、安全知识缺乏、自我防护能力有限。

鉴于以上模式产生的文化传统和政治制度背景,受历史路径依赖的影响,存在以下其自身无法克服的五个结构性阻力因素:一是监管者和被监管者之间永远无法避免的冲突的监管意愿。二是基于监管俘获理论的监管有效性问题。三是政府有限的监管资源导致的监管力量不足。四是监管信息不对称导致的监管准确性问题。五是具有强烈行政色彩的监管风格。

因此,必须彻底改变政府一元主导型监管模式,引入企业和社会共同参与监管,构建政府、企业、社会协同型治理模式,才能彻底消除这些结构性阻力因素,从根本上改善和扭转特种设备安全监管所面临的问题和困境。

构建协同型治理模式的路径

事实上,无论是从法律设立的角度,还是从政府职能部门目标确立的角度,协同型监管理念早已经诞生,但是从安全事故的发生情况和各地安全监察结果来看,企业主体责任不落实和社会公众使用不当造成的安全事故仍有发生,协同型治理模式并没有得到充分的运用和发挥。本文从我国目前所处的监管型政府建设转型期的基本国情出发,借鉴国外发达国家在职业安全卫生领域的先进监管模式,并结合广东省电梯安全监管成功的改革经验,提出以下协同型治理模式的实施路径:

一、优质监管的政府

作为协同型治理模式的核心和枢纽,政府部门必须彻底摒弃以往“单打独斗”的传统观念和做法,引领多元主体协同治理格局的形成,实现以下几个转变:

第一个转变:监管责任由负主要责任的“直接监管者”向负共同责任的“间接监管者”转变。其主要责任是建构监管活动的制度平台,在这个平台上,政府引导其他监管主体共同参与监管活动,发挥自身相应的优势,共同扩大监管的力量,提升监管的效果。

第二个转变:监管权力由集权向分权转变。由政府独自承揽监管权逐步向企业、社会分权,通过逐步教育和引导让企业承揽自主管理的权力,通过赋权和购买服务的方式将部分非核心权力交给有资质发展较成熟的社会组织,打破监管部门独占监管权力的垄断局面,既可以降低监管成本,又可以提高监管有效性。

第三个转变:监管政策措施的制定由政府单方制订向多方参与制订转变。目前鉴于我国公民的政治意识和专业技术知识较低,像英国和加拿大那种参与政策制订的完整型模式尚不能实现,但是在制定具体措施时可以吸引行业协会或者企业代表参与,增进他们的理解和支持,以克服其消极、冷漠的对立情绪。

第四个转变:监管方式由单纯的“检查—处罚”向监管金字塔策略型转变:自我监管、强化型自我监管、酌罚式命令型监管、超罚式命令型监管。通过提供信息、建议、警告、发布禁止和整改命令,引导企业先进行自我监管,只有不遵守禁止和整改命令之后,才渐次采用后一种监管方式。但是不管采用哪种方式,惩罚手段是必须的,监管者要带着大炮才能对被监管者温柔地说话。

第五个转变:监管工具从单元化、刚性手段向多元化弹性手段转变。一是行政手段多元化:行政规划与计划、行政指导、行政契约、信息引导。二是行政手段与经济手段、法律手段并用。三是刚性手段与弹性手段多元化:除了使用行政命令、要求、规范强权手段外,兼用访谈、协商、建议、劝服手段。

第六个转变:监管绩效由定性评估向定量评估转变。吸纳行业协会、专家参加的第三方评估机构,设立科学的绩效评估体系,定期对政府部门的监管效果进行测量和评价,而不仅仅是将安全事故发生率作为唯一的评价因素,改事后救治为事前预防,以促进政府不断提高监管水平和监管能力,引领各利益主体协同一致,共同完成监管目标任务。

二、自我管理的企业

1、责任界定与战略管理

企业必须首先确立安全为“首负责任”的思想,将安全上升到“高层领导的作用”来抓,进而将安全列入企业战略规划,并将安全战略目标层层分解至各职能部门负责落实。

2、安全文化与安全参与机制

企业应当树立安全文化,营造“安全人人关注,安全人人有责”的文化氛围,培养员工参与意识,逐步引导员工积极主动参与安全管理,将定向参与扩展为广泛参与,冷漠、被动参与发展为热情、主动参与,通过合理化建议、职工代表大会、员工满意度测评等多种形式,参与安全管理,形成多元主体参与的安全管理机制。

3、“PDCA”安全管理模式

企业应当采取“计划——行动——自查——整改”的PDCA安全管理模式,按照政府的规制和要求制订安全管理制度和安全隐患排查治理制度,明确员工岗位职责,严格按照标准和技术规程落实好安全主体责任,建立安全隐患排查治理台账,通过自查及时查找安全隐患,对发现的问题认真整改,保证安全。

4、充分的资源保障

企业应当从人力资源、财务资源、基础设施三个方面保障安全工作的正常开展,根据安全战略规划,设立安全管理机构,编制安全管理预算,配置安全基础设施和安全附件,确保安全机构健全、安全人员数量齐全、质量达标、安全设备定期检验维护。

5、安全绩效管理

企业应当建立安全绩效评价制度,根据政府设立的规则,结合企业自身的特点,设立科学合理的安全绩效评价指标体系,定期对安全运行情况进行绩效评价,将评价结果充分运用于企业安全管理中:一方面,和员工的薪酬挂钩,按照奖惩并用的原则考核兑现,促进其安全岗位责任的落实;另一方面,和安全过程管理与控制相结合,用于安全措施的优化和改进,使企业不断提高自身安全管理水平,实现安全自律。

三、积极参与的社会

1、政府鼓励有资质的社会组织参与治理,可将部分宣传、咨询、服务的职能通过政府购买服务,交给这些组织去承担,倡导社会保险机构通过为特种设备使用单位提供有偿保险服务参与治理,将定期检验职能分权让渡给有资质的社会组织承担,而政府负责监督检验。

2、政府鼓励合作社、民间社会团体等公民自愿型组织参与治理,这些组织遍布于广大公民中,具有普及率高、亲和力强的特点,它们或基于共同的爱好或基于同一目标创建,不仅有着很好的团结和合作习惯,而且可以增进有效的社会合作。因此,可以动员和鼓励这些组织参与宣传教育和引导,有效改善公民参与意识不高的状况,营造全民参与治理的良好氛围。

3、鉴于我国公民参与的政治制度和社会环境还不成熟,公民整体的参与意识与参与度普遍不高,政府应当教育和引导公民采取循序渐进的参与方式,从学习、熟悉、掌握安全知识、自我防护的利己行为开始,逐步向传播安全信息知识、教育和引导他人安全防护的利他行为发展,直至举报安全隐患和违法违规行为、参加参与安全治理的社会组织,最后发展到参与治理的最高境界:主动学习安全治理专业知识、培养安全治理技能,取得积极的公民资格,主动自发性地参加安全治理,并发起组成自愿型组织,承担安全治理任务,实现社会的善治。

政策建议

一是强化政府的统一协调能力。多元主体协同治理模式,政府的统领作用不仅不能弱化,相反,必须增强政府的领导地位。不是“小政府、弱政府”,而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式:政府制订科学、严格的法规体系,运用“大棒加胡萝卜”的多元化奖惩工具和合作、教育、指导等方式,规制企业履行主体责任,促进社会组织积极配合治理,引导公民个人参与治理。

二是督促企业实现“自我管理”,分步推进企业主体责任的履行。首先促进企业树立承担安全责任的观念和决心;其次帮助企业创造和寻求自我管理的知识;最后,教育和引导企业建立安全风险治理体系,及早发现风险、及时治理风险,有效消除安全隐患。

三是建立多元主体“参与”的治理体系,从政策制订到治理过程,吸引企业、社会组织、雇主、雇员、公民等多方力量参与,为他们提供广阔的参与空间,并通过教育、指导培养他们参与意识的形成和参与责任的建立,拓宽参与的多样化路径,逐步推进参与治理的进程,不断提升其参与治理的能力和影响力,形成全社会治理合力,协同完成安全治理目标,以实现安全监管的善治。

(作者单位:山西省晋中市质量技术监督局)

(责任编辑:春天)
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