健全和完善缺陷产品召回“双轨制”运行体系的思考​

明晰发展思路 强化系统建设

——健全和完善缺陷产品召回“双轨制”运行体系的思考

    ■文/黄培东

   自2004年探索实施缺陷产品召回制度以来，历经10余年的不懈努力，我国召回工作成效明显，逐步形成了“企业自主召回、政府行政监管”的“双轨制”运行体系。“两轮驱动、合力推进”的良性局面的形成，为进一步规范行业秩序、提升产品质量、维护消费者合法权益发挥了积极作用。当前，伴随着一般消费品纳入召回范围，召回工作正面临巨大压力和挑战。如何健全和完善“双轨制”运行体系，全力保障召回制度的“列车”平稳快速运行，值得深入研究和探讨。

    召回“双轨制”

   所谓“双轨制”，是指一个体系内两套制度或系统同时运行，根据适用对象或要求的不同，选择不同制度（系统）或同时在两套制度（系统）中运行的工作机制。目前，从我国缺陷产品召回的制度设计和工作实践来看，召回“双轨制”运行体系已经初步形成。以汽车产品为例，主要包含以下两大轨道：

    一、轨道1——生产者自主召回机制。

   《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《条例》）明确了生产者自主召回机制，在工作流程上主要设置了信息记录与上报、调查分析与报告、计划制定与报备、召回实施等关节点。

   节点一：信息记录与上报。《条例》第9条规定，生产者应当建立并保存汽车产品设计、制造、标识、检验等方面的信息记录以及汽车产品初次销售的车主信息记录。第10条规定，生产者应当将企业基本信息、产品技术参数和初次销售的车主信息等报国务院产品质量监督部门备案。第22条则明确了生产者不保存相关信息记录、未按照规定备案信息等的处罚规定。

   节点二：调查分析与报告。《条例》第12条规定，生产者获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即组织调查分析，并如实向国务院产品质量监督部门报告调查分析结果。

   节点三：召回计划制定与报备。《条例》第16条规定，生产者实施召回，应当按照规定制定召回计划，并报国务院产品质量监督部门备案。修改已备案的召回计划应当重新备案。

   节点四：召回的实施。《条例》对生产者实施召回给予重点关注，对召回的方式、途径、效果等予以了明确。比如，《条例》第16条规定，生产者应当按照召回计划实施召回。第18条规定，生产者实施召回，应当以便于公众知晓的方式发布信息，告知车主汽车产品存在的缺陷、避免伤害发生的应急处置方法和生产者消除缺陷的措施等事项。第19条规定，对实施召回的缺陷汽车产品，生产者应当及时采取修正或者补充标识、修理、更换、退货等措施消除缺陷。第20条规定，生产者应当按照规定提交召回阶段性报告和召回总结报告。

    二、轨道2——质监部门行政监管机制。

   《条例》在规定生产者自主召回机制的同时，为强化监督管理，明确了质监部门行政监管机制。在工作流程上主要设置了信息归集与处置、缺陷调查与告知、计划备案与公告、监督与评估等关节点。

   节点一：信息归集与处置。《条例》第6条规定，国务院产品质量监督部门应当建立缺陷汽车产品召回信息管理系统，收集汇总、分析处理有关缺陷汽车产品信息。相关政府部门应当建立汽车产品的生产、销售、进口、登记检验、维修、消费者投诉、召回等信息共享机制。第10条规定了质监部门应当备案生产者上报的企业、产品等信息。第11条规定了质监部门应当采集经营者报告其所获知的汽车产品可能存在缺陷的相关信息。

   节点二：缺陷调查与告知。《条例》第13条中明确了两类情况质监部门应当开展缺陷调查：一是质监部门获知汽车产品可能存在缺陷，通知生产者开展调查分析企业未开展的；二是质监部门认为汽车产品可能存在会造成严重后果的缺陷的。此外，第14条规定了质监部门开展缺陷调查的内容和方式。第15条规定了质监部门调查认为汽车产品存在缺陷的，应当通知生产者实施召回。

   节点三：计划备案与公告。《条例》第16条规定，国务院产品质量监督部门应当备案生产者提交的召回计划。第18条规定，质监部门应当及时向社会公布已经确认的缺陷汽车产品信息以及生产者实施召回的相关信息。

   节点四：监督与评估。《条例》第21条规定，国务院产品质量监督部门应当对召回实施情况进行监督，并组织与生产者无利害关系的专家对生产者消除缺陷的效果进行评估。

    主要特点

   作为铁路交通线路的重要组成部分，列车轨道系统主要包括轨道、轨枕、联结件、道床等设施。其中，轨道（如钢轨）直接承受列车及其荷载的重量，引导列车的运行方向；轨枕（如木枕）连接对应的轨道，保持轨道的几何形位，并承受来自轨道的压力和振动，弹性传布于道床；联结件（如道钉）连接轨道和轨枕，保持各方固定位置，减缓线路变形和移动；道床（如渣石）则将列车及其荷载均匀传布到路基，并起到防止轨枕纵向和横向移动的作用。与列车轨道系统相仿，召回“双轨制”运行体系具有以下鲜明特点：

   一是召回流程构成“轨道”。召回是指生产者对其已售出的产品采取措施消除缺陷的活动。我国召回管理制度明确了从信息收集到召回实施一整套完整的召回工作流程。其中，缺陷信息贯穿始终、联通前后，有机构成了生产者和政府部门召回管理的两条轨道，共同承载并引导召回制度“列车”有序向前发展。

   二是召回节点构成“联结件”。召回工作流程涉及诸多内容，其中，信息归集、调查分析、计划制定、召回实施等是重要的节点。这些节点犹如列车轨道系统中的“联结件”，在横向上有序联结起同一召回轨道的不同环节，在纵向上为不同召回轨道的对接提供支点，由此确保召回流程的顺畅和召回体系的稳定。

   三是信息交互构成“轨枕”。在召回“双轨制”中，生产者和质监部门两条轨道的召回节点具有一一对应关系。以信息采集节点为例，依照《条例》规定，生产者应当将包括企业、产品、车主、召回等相关信息报质监部门备案。质监部门获知汽车产品可能存在缺陷的，也应立即通知生产者开展调查分析。这种信息的交互与对接，共同构成了召回工作的“轨枕”，有序连接起对应的两条召回轨道，为召回管理体系平稳运行提供了重要保障。

   四是工作基础构成“道床”。召回管理工作具有专业性和技术性强、复杂性和艰巨性大等特点。在此情况下，召回工作要有序开展，离不开法律制度、组织管理、技术标准等基础性工作的支撑。而这些基础性工作，犹如列车轨道系统中的“道床”，为召回制度的实施和发展奠定基础、创造条件。

    召回“双轨制”的健全与完善

   在列车轨道系统中，由于列车的自身载重和运行动力叠加产生的作用力巨大，需要系统中的各个组成部分必须具有足够的强度和稳定性，以保证列车高速、安全、平稳运行。与此同理，伴随着我国召回制度的不断发展，一般消费品逐步纳入召回范围，召回工作的荷载和运行压力将不断增大。在此形势下，各级质监部门务必着眼长远、统筹规划，加快健全和完善召回“双轨制”，着力提高系统的强度，强化系统的联动，最大限度地提升“双轨制”的运行功效。

    一、明确发展思路，科学确立召回“双轨制”建设方向。

   结合新形势需要，进一步深化对召回工作重要性的认识，坚持“两个导向”、发挥“两大作用”，科学确立召回“双轨制”未来发展方向。

   一是坚持两个导向。坚持“需求导向”，在认真总结以往经验基础上，深化理论和实证研究，准确把握召回工作基本规律，加快形成能有效满足召回制度长远发展的工作机制。坚持“问题导向”，按照“发现问题、分析问题、解决问题”的思路，认真查找工作中存在的薄弱环节，科学提出解决问题的思路和办法，通过拾遗补缺、改进完善，形成高质量、可操作、实用性强的召回工作体系。

   二是发挥两大作用。重点发挥企业和政府监管部门两大主体在召回工作中的作用，全力推进企业自主召回和政府行政监管两个轨道的建设。发挥企业召回主体作用，通过市场、法律、行政等多种手段，激发企业（包括生产者、销售者等产品经营者）实施召回的主动性和能动性。发挥政府行政监管作用，通过完善制度设计、改进工作流程、创新监管机制等，提升质监部门履行召回工作职责的能力和水平。

    二、强化系统建设，加快健全召回“双轨制”运行体系。

   突出工作重点，大力推进召回工作体系中四大系统建设，努力构筑完整、稳固、高效的召回“双轨制”运行体系。

   一是完善召回流程设计。以企业自主召回和质监行政监管两个轨道建设为重点，严格流程设计，确保召回工作流程严密完整、对接顺畅。以强化缺陷信息联通为工作重点和突破口，加快建立基于缺陷信息的召回管理工作机制。以制度建设为抓手，进一步规范缺陷信息处置行为和方式，避免缺陷信息的中断和离散。

   二是强化节点系统建设。在召回管理工作中，信息归集、调查分析等召回节点并非孤立存在，而是需要相应的系统平台予以支撑。比如，在企业自主召回轨道中，信息采集依托的是缺陷信息归集系统，调查分析依托的是产品质量追溯系统。在质监行政监管轨道中，缺陷调查依托的是行政与技术联合调查系统，召回实施依托的是监督与评估系统等。因此，加快推进相应支撑系统的建设，是有效发挥召回节点功能的重要举措。

   三是加强信息对接与交互。召回工作“双轨制”运行体系的稳固，离不开双轨间对应节点的信息联通。以缺陷调查分析为例，企业自主召回轨道中设置了调查分析节点，明确了调查分析结果的报告职责。与之对应，质监行政监管轨道中设置了缺陷调查节点，明确了质监部门获知产品可能存在缺陷，应通知生产者开展调查分析。但深入分析可以发现，目前在该节点信息对接方面存在两大问题：其一，缺乏对企业上报调查分析结果的评估和反馈机制，无法保障结果的科学与合理；其二，缺乏对企业不开展调查分析或不上报分析结果的合理处置（现行制度只规定企业不开展调查分析的，质监部门应当开展缺陷调查），无法保障公平与公正。因此，强化流程再造，加强召回节点的信息对接和交互，是确保整个召回体系有序运行的关键所在。

   四是强化基础保障建设。召回工作“双轨制”的有效运行，需要包括法律制度、组织管理、技术力量等工作基础提供支撑和保障。因此，要完善法律制度，加快推进《消费品召回管理办法》、《缺陷汽车产品召回管理条例实施细则》等配套制度建设，为召回工作开展提供法律保障。要加强组织管理，逐步扩大召回工作职能和权限，通过完善工作机制、理顺工作关系、整合内部资源，形成召回工作强大合力。要强化技术支撑，加快推进技术机构和专家队伍建设，做好技术力量储备和拓展，为召回制度实施提供强力技术支持。

    （作者单位：上海市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2015年10月刊