新版《特种设备安全法》实施中存在的问题与建议

    ■文/沈浩杰

   《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称“特设法”）由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2013年6月29日通过，并自2014年1月1日起施行。新版“特设法”的实施，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。“特设法”的颁布实施，从法律层面对特种设备从生产、经营、使用到检验检测的各个环节作了明确的规定，特种设备安全监管体制得到进一步理顺。该法实施一年多来，对加强特种设备的安全工作起到了积极的作用，作为一部新法，在实施过程中也存在一些问题，本文结合执法中遇到的情况展开一些探讨。

    存在问题

    一、法条本身存在的缺陷。

   一是“特设法”未设定对使用单位非法制造、安装的特种设备拆除的法律条款。政府各部门联合执法对非法特种设备进行强制拆除的报导见诸报端，虽然这种方法效果直接，但执法者涉嫌自身违法。查处使用未取得许可制造的特种设备，法律只规定责令停止使用，并处以罚款，对强制拆除或没收非法设备法律没有明确规定，而处置不到位，执法人员又要面临被检察院追责的风险。

   二是对特种设备安装单位未经监检交付使用难以认定，操作性不强。“特设法”第七十九条规定对特种设备的制造、安装、改造、重大修理以及锅炉清洗过程，未经监督检验的，先责令限期改正，逾期未改正的再作处罚；根据第八十二条规定，生产单位交付使用未经检验的特种设备的可直接处罚。而现场查处时相比而言容易认定使用单位使用未经检验的特种设备，而安装等单位一般否认交付使用，交付使用一般只是口头承诺，取证较难，操作性不强，执法人员只能对安装等单位作出责令限期改正的指令书，而对使用单位则处罚较重。

   三是法条设定不严谨，部分条款之间有矛盾。如:一台锅炉经外部检验时发现司炉工无证上岗、电梯检验时缺少管理人员等，其它项目合格，根据《检规》本次检验不合格，如果使用单位未经整改继续使用，“特设法”第八十四条规定，对使用检验不合格特种设备的可直接处以3－30万元的罚款，但法条第八十六条规定，对使用无证上岗的单位先责令限期改正。

    二、有些法条没有统一的解释，很容易造成对法条理解不一。

   一是对特种设备的“使用”未作明确的定义。特种设备使用单位的违法行为往往是以“使用”为前提，如“特设法”罚条第八十四条第一款第（一）项“使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备的……。”执法人员在现场执法过程中，很难取到正在使用的直接证据。承压类设备可根据压力表、温度等现场情况取到使用的证据，机电类设备就很难取到，如果设备通电状态是否可视作在使用，执法人员对此争议较大。

   二是“特设法”对“检验”一词未作明确解释。“特设法”实施后曾有两个类似的使用未经检验电梯的案子都诉讼到法院，一家法院认定为适用法律与违法事实不相适，而另一法院认定为事实清楚，适用依据正确，由于对“检验”一词理解的不同，导至了两种截然不同的结局。“检验”可分生产单位出厂检验、监督检验、定期检验、首次检验、委托检验等，各环节检验的作用和性质也不尽相同，在该法中的“检验”一词是否包括所有的检验还是有所指，执法人员尚有争议。

    三、特种设备安全管理体制还不完善，协调机制还不成熟。

   虽然“特设法”第六条规定各部门依法履行监管责任，建立协调机制，但相关制度有待完善。如：锅炉房备案、安装告知、注册登记发证，法律本身没有前置，只要符合相关规定就可为，但相关部门要求质监部门对食品小作坊、废塑料企业申请锅炉不予许可，质监部门许可前是否要征得相关部门的同意，不发证是否涉嫌不作为。特别是最近大量出现的新兴产业——厂内自建自用的液化天然气气化站（包括低温LNG贮罐的安装）。焦点在于安全间距问题，而“特设法释疑”里解释说安全距离要根据使用经验及相关规定，没有明确具体要求，而在《检规》中也没有相关要求。该类设备涉及到多个部门，如何有效监管，亟待解决。

    建议和意见

    一、 对新法修改的建议。

   一是对于使用非法的特种设备，特别是查处未经许可制造的特种设备，必须强化隐患消除工作。根据《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，“特设法”是否可增加“对于无证生产的特种设备，责令当事人自行拆除，逾期不拆除的，可以提请地方人民政府强制拆除”条款，使执法者有法可依，从而也保护了执法人员。

   二是对特种设备的制造、安装、改造、重大修理以及锅炉清洗过程未经监督检验的违法行为直接查处。安装等监督检验是一个过程，一旦已成事实再责令整改，实则是一句空话，一般很难整改合格，特别是大型工程，导致一系列的后续问题。对生产单位未经监督检验的违法行为应直接处罚，这也符合过罚相当的原则，同时也防止生产单位以身试法。

   三是在特种设备日常监管中查处使用检验不合格特种设备的违法行为也是重点工作之一，“特设法”较原“条例”而言，最大的变化之一是新法对使用检验不合格设备的行为直接可进行处罚，而不是原先的先责令改正。检验不合格项目可分本体、安全附件、制度、作业人员等内容，相比而言本体不合格危险性更大，可否根据检验不合格项目区分哪些不合格要直接处罚，哪些可先责令改正，这样条款间少了不必要的矛盾。

    二、尽快出台《特种设备安全法》实施细则。

   依据“特设法”及时整合、修改现有的法规、部门规章等规范。“特设法”实施一年来，《特种设备安全法》实施细则迟迟未出台，原“条例”未作废也未作修改，这让基层执法人员执法办案陷入了尴尬境地，如对“使用”、“检验”、“停止使用”等含义争论不休，法律规范之间存在冲突等问题，特种设备种类繁多，各种技术法规达100多个，各类设备管理方式要求不同，光一个“特设法”不能面面具到，所以只能尽快出台实施细则，才能更好地指导特种设备安全管理工作。同时,应加强立法的严肃性，如《特种设备现场安全监督检查规则（试行）》从2007年开始试行，到2015年才“转正”，不能再走《锅炉压力容器安全监察暂行条例》一暂行就是20年的老路。作为试行一般试行2年，并及时收集反馈信息，不行就作废，可行就正式立法，体现立法的严肃性。

    三、进一步完善市级特种设备安全管理协调机制。

   充分发挥各部门各行业的安全管理作用。特种设备的使用，其实是一个系统工程，牵涉面很广，不仅涉及到质监部门，还可能涉及到安监、消防、发改、住建、环保、规划等各部门。一个部门的要求不符合，都可能导致不能合法使用特种设备。特别是涉氨制冷冷库、液化天然气贮罐等大型工程的安装，该种设备一旦违规安装后，隐患较大且事后很难及时整改。市政府应出台相关政策，对危害较大、大型工程安装使用，应由主管部门牵头相关部门进行会审，确定可行性方案，把事后难以监管的提到事前预防，提高行政效率，同时也方便了当事人。

    （作者单位：浙江省慈溪市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2015年7月刊