该管的“硬约束” 该放的“活起来”

    ■文/本刊记者施京京

   日前，国务院印发了《深化标准化工作改革方案》。根据十八届三中全会的部署，在新一届政府深化改革、转变政府职能的背景下，改革标准体系和标准化管理体制，改进标准制定工作机制，强化标准的实施与监督，可以更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用，促进经济持续健康发展和社会全面进步。新方案的出台，引发了社会各界的广泛关注，标志着标准化改革全面启动，标准化事业发展进入了新的阶段。

   改革路线图、时间表的划定，为进一步廓清政府与市场在标准化工作中扮演的角色起到了决定性的作用，也为标准化工作一些重要领域的改革明确了方向与思路。根据标准化改革“简政放权、放管结合”的基本原则，我国将改革精简政府主导制定的标准体系，全面清理、整合、修订现行国家、行业、地方标准，强制性标准将严格限定在涉及公共利益的人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和社会经济管理基本要求的范围内，逐步整合强制性国家、行业和地方标准，形成统一的强制性国家标准体系，对可由市场主导的非强制性标准逐步放开。

    该管的要管好

   据国家标准委主任田世宏介绍，《深化标准化工作改革方案》突出问题导向和改革导向，针对标准体系不完善、管理体制不顺畅、与社会主义市场经济发展不适应等问题，提出完善标准化法规制度，加快标准化法的修改，将标准化工作和改革发展纳入法治轨道。“标准的生命在于实施，特别是强制性标准，一旦定了就要成为规则，各方都要遵守、执行。只有建立标准实施信息反馈和评估机制，通过开展标准实施效果评价，强化监督检查和行政执法，严肃查处违法违规行为，才能让标准成为质量安全的‘硬约束’。”

   这次改革的一个重点，就是解决政府在标准工作中管什么、怎么管的问题。根据我国现行《标准化法》的规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。

   “强制性标准是保障健康和安全、保护环境的底线。”中国标准化研究院副院长汤万金指出，目前，我国强制性标准在实践中存在的突出问题主要表现在：管理上条块分割，指标上交叉重复矛盾，重要标准协调困难，以及超范围制定等方面，导致了我国强制性标准“不强”，缺乏科学性与权威性。

   在我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转化的过程中，过去的全能型政府全面插手经济事务，转而让位于“看不见的手”。在标准化工作中，政府由过去全面参与对产品和生产的治理转变为有限参与治理，由过去无孔不入的干预转变为有限介入。政府不再过多地干预微观经济活动，只保留原国家标准、部委标准中一部分涉及人体健康、人身财产安全的标准作为强制执行的标准。1988年，由国家颁布的《标准化法》中相关规定的出发点也转向了注重维护社会公共利益。改革开放特别是进入新世纪以来，我国标准化事业蓬勃发展，标准制定转向以市场为主导，企业、中介组织等各方参与为主体的模式，在保证产品和服务质量、促进经济提质增效升级、保障和改善民生、服务外交外贸等方面发挥着越来越重要的作用。我国的强制性标准经过多次清理整顿，特别是2001年入世前后，其范围已经趋近市场经济和国际通行的要求。

   但与此同时，现有强制性标准存在的一些问题也亟待解决。例如，强制性标准的内容超出市场经济条件下政府应控制的范围。市场经济体制下，政府对经济活动的干预主要体现在宏观层面上，按照十八届三中全会的精神，要让市场在资源配置中起决定性作用，政府对微观经济活动不应做过多干预，仅限于维护公平的市场秩序和保障基本公共利益安全。我国强制性标准作为维护社会公共利益的重要手段，既要做到确保社会公共利益不受侵害，同时又应避免过多干预应由市场主导的生产、服务活动。由于我国强制性标准大都是由计划经济体制下所制定的国家标准、部委标准转化过来的，一方面，一些原国家标准、部委标准仅依据标准化法所规定的范围而转化成强制性标准或推荐性标准，而未能从标准的内容上去深入区分界定哪些内容适合制定强制性标准、哪些内容适合制定推荐性标准；另一方面，后制定的一些国家标准、行业标准未严格按《标准化法》所规定的范围制定，因此造成了有相当数量的强制性标准含有非强制的内容。如此一来，不但弱化了强制性标准的刚性约束力，也严重影响了新标准的制定与升级。

   在制定程序上，存在着制定透明度不够和修订不及时等问题。强制性标准的技术指标对相关产品的生产、经营、使用影响较大，在制定过程中要面面俱到也殊不易，有些问题可能只有通过实施才能得以显现，因此，一旦发现问题，若得不到及时修订，会给经济技术乃至社会的发展造成负担。此外，由于强制性国家标准和各部门发布的强制性行业标准都是由不同的部门制定出来的，彼此缺乏协调，造成了强制性国家标准与强制性行业标准之间、不同部门的强制性行业标准之间的重复矛盾。由于强制性国家标准、强制性行业标准都是代表国家的标准，作用和地位上重复。各个部门在各自领域都代表国家依据强制性国家标准和强制性行业标准执法，导致执法的混乱和被管理者的无所适从。“强制性标准涉及人身健康和生命财产安全、国家安全和生态环境安全，政府应该管住管好，做到‘一个市场、一个底线、一个标准’。但是，现在的强制性标准制定主体多，除了国家强制性标准，国务院各部门和各地方也都可以发布强制性的标准。这种多头制定的模式容易导致强制性标准交叉重复矛盾，给标准化的法律实践和经济实践造成妨害。”中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠强调了强制性标准在制定、执行上政出多门的危害。

   “标准是生产经营活动的依据，是重要的市场规则，必须增强统一性和权威性。目前，现行国家标准、行业标准、地方标准中仅名称相同的就有近2000项，有些标准技术指标不一致甚至冲突，既造成企业执行标准困难，也造成政府部门制定标准的资源浪费和执法尺度不一。特别是强制性标准涉及健康、安全、环保，但是制定主体多，28个部门和31个省（区、市）制定发布强制性行业标准和地方标准；数量庞大，强制性国家、行业、地方三级标准万余项，缺乏强有力的组织协调，交叉重复矛盾难以避免。”国家标准委主任田世宏也由此更进一步指出，当前标准化工作改革的必要性和紧迫性：“从我国经济社会发展日益增长的需求看，现行标准体系和标准化管理体制已不能适应社会主义市场经济发展的需要，甚至在一定程度上影响了经济社会发展，主要表现在标准缺失老化滞后，难以满足经济提质增效升级的需求；标准交叉重复矛盾，不利于统一市场体系的建立；标准体系不够合理，不适应社会主义市场经济发展的要求；标准化协调推进机制不完善，制约了标准化管理效能提升，也就是国务院常务会议指出的标准管理‘软’、标准体系‘乱’和标准水平‘低’的状况。造成这些问题的根本原因是，现行标准体系和标准化管理体制均建立在上世纪80年代有计划的商品经济基础上，政府对标准化工作包揽过多，市场主体活力未能充分激发，阻碍了标准化工作的有效开展，影响了标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的作用发挥，因此必须深化标准化工作改革。”

   “由于强制性标准涉及安全、环保等公共利益，关乎民生福祉，必须发挥其‘兜底线’的作用。”汤万金介绍，通过标准化改革，政府必须加强对强制性标准的统一管理，建立统一的强制性标准体系。由国务院批准发布或授权批准发布，将提高其权威性和严肃性，更加有效地推动强制性标准在全国范围内有效实施。

   新出台的《深化标准化工作改革方案》明确提出了强制性标准的改革目标：“整合精简强制性标准。在标准体系上，逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。在标准范围上，将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。在标准管理上，国务院各有关部门负责强制性国家标准项目提出、组织起草、征求意见、技术审查、组织实施和监督；国务院标准化主管部门负责强制性国家标准的统一立项和编号，并按照世界贸易组织规则开展对外通报；强制性国家标准由国务院批准发布或授权批准发布。强化依据强制性国家标准开展监督检查和行政执法。免费向社会公开强制性国家标准文本。建立强制性国家标准实施情况统计分析报告制度。”这些举措，强化了政府对强制性标准的管理与“硬约束”。同时，也强调了强制性标准对生产和服务的刚性作用。

   按照方案中对改革工作分阶段实施的时间表，2015年12月底前，我国将按照强制性标准制定原则和范围，对不再适用的强制性标准予以废止，对不宜强制的转化为推荐性标准。2016年12月底前，将开展标准实施效果评价，建立强制性标准实施情况统计分析报告制度。强化监督检查和行政执法，严肃查处违法违规行为。到2017年，确有必要强制的现行强制性行业标准、地方标准，将逐步整合上升为强制性国家标准。

    深化改革亟待法律支持

   根据《深化标准化工作改革方案》，我国将加快标准化法治建设，做好标准化重大改革与标准化法律法规修改完善的有机衔接。“加快推进《标准化法》修订工作，提出法律修正案，确保改革于法有据。修订完善相关规章制度。”是其中首当其冲的工作，并定于2016年6月底前完成。国家质检总局法规司司长许新建指出，《标准化法》的修改，核心是加快技术标准体系改革，加强对强制性标准的管理。

   “现行《标准化法》是在计划商品经济、产业结构比较单一的背景下出台的，已经实施了26年。期间，我国的经济发展水平、产业结构和技术创新体系发生了巨大变化，特别是党的十八大以来，党中央、国务院提出实施创新驱动战略，在促进经济提质增效升级等方面提出了许多新要求。我国经济发展正在进入新常态，《标准化法》已经明显不能满足当前社会主义市场经济、产业转型升级、科技创新驱动的需要，亟须修订。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇认为，尽管我国《标准化法》规定了强制性标准的实施监督和法律责任，但由于未区分产品类型、产品危害性程度的大小而确定相应不同的处罚力度，以及未确定相应不同的合格评定手段，导致违法成本低，造成一些强制性标准执行、监管不到位。她建议，在该法的修订进程中，要完善标准实施监督机制，建立以强制性国家标准为重要依据的市场准入和退出机制及激励机制，加强对强制性国家标准执行情况的监督检查，加大违法的处罚力度，完善、畅通投诉举报渠道，强化公众的监督作用，构成对生产治理的基本保障体系。

   在孙宪忠看来，《标准化法》虽然在改革开放的历史上发挥过积极而且重大的作用，但是在我国社会经济生活发生巨大变化的情况下，很多内容已经无法适应我国当前经济生活发展的需要，因此迫切需要予以修改。例如目前的《标准化法》仅仅涉及到工业生产和工业产品的标准问题，而现在标准已经覆盖第一、第二、第三产业。第二产业自不必说，高新技术产业和现代服务业对标准的需求与日俱增。“这些标准不能被纳入《标准化法》所承认的范围，这样在经济实践中如何适用这些标准，就成为显著的法律问题。”他注意到，我国的标准体系中，还存在着大量的国家标准和行业标准同时运行、同时规范企业行为的情形，而实际上这种做法是不必要的。“比如目前，我国车辆燃料消耗量测试方法既有国家标准又有行业标准，技术要求并不一致，不同部门依据不同标准实施市场准入和行政执法，给企业和民众增加了巨大的负担和麻烦，仅2012年重复检测的车辆型号就达8000多种，而这些检测多是不必要的。其实我国《标准化法》中对于标准体系的法律效力的规定，来源于前苏联的经验，可是2002年颁布实行的《俄罗斯联邦技术监督法》已经将俄罗斯国家标准以外的其他标准（行业标准、企业标准、科技协会及其他社团组织标准）统称为组织标准，并明确了组织标准的采用全部是自愿性的，改革了原有的强制性标准体系，建立统一的技术法规体系。俄罗斯修改其标准体系中各种标准的法律效力的做法，避免了标准法律效力矛盾。”

   南开大学校长龚克指出了现行《标准化法》存在的四个弊端：“一是该法调整范围过窄，现行标准中70%以上都针对工业产品；二是现行的‘以政府主导标准供给’的单一形式，越来越不适应产业发展需求和科技进步的步伐；三是标准层级种类众多导致产业规则混乱；四是对各部门推进标准实施的职责分工和协调机制责任不明确，对违法行为处罚力度弱、可操作性差。”“进行法律修改需要一个程序，如果不加快修法进度，有些标准化工作改革措施将缺乏法律支撑。”除了完善标准实施监督机制，吕薇还建议，明确“实施国家标准战略”，充分发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用；扩大标准制定范围，标准的范围应包括一、二、三产业和社会管理公共服务等领域，更好地支撑产业结构调整和转型升级；在国务院层面建立标准化协调推进机制，统筹标准化重大改革，研究标准化重大政策，对跨部门跨领域、存在重大争议标准的制定实施事项进行协调；赋予具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟，具有协调相关市场主体共同制定并发布满足市场和创新需求的团体标准的权力。

   田世宏表示，国家标准委将积极配合全国人大和国务院法制办推进标准化法及其实施条例的修改，加强对修法重点问题的专项研究和专题调研，尽快提出标准化法修正案，不断完善标准化法律制度体系，加强标准化法治建设。

    不能一放了之

   在近日召开的2015年全国标准化工作会议上，国家质检总局相关负责人指出，要进一步把准改革方向，要大胆“放”，简政放权，激发市场主体活力；要多元“治”，充分调动全社会的积极性，形成标准化共同治理新格局。构建统一的强制性国家标准体系，意味着强制性行业标准和强制性地方标准将不复存在，而与此同时，优化完善推荐性标准，培育发展团体标准，放开搞活企业标准，也契合了标准化改革的总体目标：建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系，健全统一协调、运行高效、政府与市场共治的标准化管理体制，形成政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局。

   《深化标准化工作改革方案》提出：“通过改革，把政府单一供给的现行标准体系，转变为由政府主导制定的标准和市场自主制定的标准共同构成的新型标准体系。政府主导制定的标准由6类整合精简为4类，分别是强制性国家标准和推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准；市场自主制定的标准分为团体标准和企业标准。政府主导制定的标准侧重于保基本，市场自主制定的标准侧重于提高竞争力。同时，建立完善与新型标准体系配套的标准化管理体制。”伴随着强制性标准的整合精简，在标准体系上，我国将进一步优化推荐性国家标准、行业标准、地方标准体系结构，推动向政府职责范围内的公益类标准过渡，逐步缩减现有推荐性标准的数量和规模。在标准范围上，合理界定各层级、各领域推荐性标准的制定范围，推荐性国家标准重点制定基础通用、与强制性国家标准配套的标准；推荐性行业标准重点制定本行业领域的重要产品、工程技术、服务和行业管理标准；推荐性地方标准可制定满足地方自然条件、民族风俗习惯的特殊技术要求。

   国家标准委副主任于欣丽介绍：“目前推荐性国家标准、推荐性行业标准和推荐性地方标准中，有70%左右不应该由政府管，属于一般性产品和服务标准，要放给社会。放了以后政府把有限资源和力量、精力放到该管的那一部分上面，比如国家标准，制定一些基础通用和与强制性标准相配套的标准，推荐性行业标准主要制定行业领域重大产品、重大技术、重大服务、工程类标准。通过管少、管好、管到位来解决现有标准的‘软、乱、低’问题，切实履行好政府保基本的职责。”据悉，在标准管理上，国务院标准化主管部门、国务院各有关部门和地方政府标准化主管部门将分别负责统筹管理推荐性国家标准、行业标准和地方标准制修订工作，进一步突出政府制定标准的公益属性。同时将充分运用信息化手段，建立制修订全过程信息公开和共享平台，强化制修订流程中的信息共享、社会监督和自查自纠，从而有效避免推荐性国家标准、行业标准、地方标准在立项、制定过程中的交叉重复矛盾。

   在调动市场力量上，标准制定的主体强调多元化，特别要发挥中介组织的积极性。鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和以企业为主体的产业技术联盟协调相关市场主体，共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。在标准管理上，对团体标准不设行政许可，由社会组织和产业技术联盟自主制定发布，通过市场竞争优胜劣汰。同时，企业可根据需要自主制定、实施企业标准。鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准和具有竞争力的企业标准，建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理，落实企业标准化主体责任。鼓励标准化专业机构对企业公开的标准开展比对和评价，强化社会监督。

   “目前，国家标准、行业标准、地方标准均由政府主导制定，这些标准中许多应由市场主体遵循市场规律制定。而国际上通行的团体标准在我国没有法律地位，市场自主制定、快速反映需求的标准不能有效供给。即使是企业自己制定、内部使用的企业标准，也要到政府部门履行备案甚至审查性备案，企业能动性受到抑制，缺乏创新和竞争力。政府与市场的角色错位，市场主体活力未能充分发挥，既阻碍了标准化工作的有效开展，又影响了标准化作用的发挥。”于欣丽指出，在市场层面，把一些不该由政府制定的标准交由市场，发挥市场主体活力，设立团体标准，由他们来制定，能形成市场的一种共治。关于企业标准，是政府搭台子，明确企业对企业标准的主体责任，企业对其产品服务标准进行自我声明、公开，社会层面包括媒体、广大消费者都可以进行监督。这样，从政府层面、市场层面、社会层面形成了一个标准化共同治理的新格局。

   团体标准是为满足市场、科技快速变化及多样性需求，由专业领域内具有影响力并具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟制定的标准。据汤万金介绍，国外的团体标准发展相对成熟，美、英、德、法、日、俄等国均有大量制定标准的专业性社会组织，团体标准不仅是这些国家标准体系的重要组成部分，也是非常活跃、非常贴近市场需求的一类标准。随着我国产业联盟、学会、协会、商会以及联合会等社会团体蓬勃发展，一些社会组织已积极探索团体标准的制定并取得了很好的成效。他认为，培育和发展团体标准，是满足市场多样化的需要。消费个性化趋势和市场多样化发展，仅靠单一的政府供给模式已不能满足市场需求，通过设立团体标准，可以有效增加标准的供给。全国节能减排标准化技术联盟理事长王忠敏将团体标准比喻为企鹅抱团取暖，以此形容其性质、作用、前途和生命力。“虽然团体标准在我国‘入世’以后就引起了标准化界、产业界、继而引起有关部门的关注，但长期以来，提起标准，无非是国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。包括联盟标准、协会标准、学会标准在内的团体标准并没有法律地位。”王忠敏回顾说，联盟发起之际，我国的标准数量猛增，但急需标准缺失，主要原因是《标准化法》早已过时，甚至在某些方面成为障碍。在应对气候变化和低碳发展急迫需求的背景下成立的全国节能减排标准化技术联盟得到了国家质检总局等主管部门的大力支持，由11个“国字头”协会共同发起成立，说明发展联盟标准成为广泛的共识。“标准化改革的重要工作之一就是发展团体标准，通过市场机制产出，通过市场培育的团体标准，是市场在标准化资源配置中决定性作用的必然选择。”

   “企业自行制定标准，有利于激发企业创新活力，进一步放开了企业手脚。”浙江省乐清市电光防爆电气有限公司总裁石向才如此感慨。他认为，《深化标准化工作改革方案》提出放开搞活企业标准，建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理，落实企业标准化主体责任，有助于企业追求更高的标准。“企业之间的质量和技术竞争，实际上是企业标准的竞争。企业标准反映了企业的生产规格和技术水平。实践证明，标准化是企业挖潜、革新、改造和创新的重要途径，也是不断提高企业技术水平的重要途径。企业为了满足市场竞争需要和消费者不断增长的需求，只有追求和采用更高的标准，才能在市场竞争中获得优势。企业贯彻实施新标准的过程，也是应用和推广新技术的过程。”

   据田世宏介绍，下一步，国家标准委将开展改革试点工作，在市场化程度高、技术创新活跃、产品类标准较多的领域，先期选择若干具备标准化能力的学会、协会、商会和产业技术联盟，启动团体标准试点工作。制定团体标准发展指导意见和标准化良好行为规范，加强规范、引导。选择部分省市开展企业标准自我声明公开和监督制度试点。通过先行先试，积累更多可复制、可推广的改革经验。 《中国质量技术监督》2015年4月刊