试论我国消费品质量安全监管模式选择与体系构建

    ■文/黄培东

   本文介绍了我国消费品产业发展现状，分析了当前消费品质量监管模式的特点和面临的形势，提出了新的历史条件下我国消费品质量安全监管模式的选择和发展路径。

   监管离不开模式的选择。合适的质量安全监管模式和发展路径，决定着质量监管工作的成效，决定着质量水平提升的好坏。作为与人民群众日常生活息息相关的重要产品，消费品的质量安全关系到消费者的切身利益，关系到民生安全、社会稳定和经济可持续发展，必须予以高度重视。当前，选择何种消费品质量安全监管模式，如何建立完整、统一、高效的消费品质量安全监管体系，有着现实的必要性和紧迫性。

    一、消费品质量安全监管的特点

   消费品质量安全，是整个产品质量安全的重要组成部分，是促进质量总体水平提升的重要环节，其监管成效对质量工作的全局影响深刻、意义深远。近年来，国家质检总局高度重视，将加强消费品质量安全监管纳入工作重点，在遵循质量发展的基本规律、有效地借鉴国内外成功经验的基础上，逐步探索形成了具有自身特色的监管模式。

   一是建立起以市场准入为抓手的事前监管格局。将关系人民健康、国计民生的家用电器、照明光源等一批重要消费品，纳入工业产品许可证、强制性产品认证等市场准入制度的调整范围。通过严格市场准入和退出机制，发挥行政许可的审批把关作用，促进了企业质量组织、管理制度、生产设备等内部因素的完善，提高了企业产品质量保障能力。

   二是建立起以监督检查（抽查）为核心的事中监管格局。以促进产品质量水平提升为重点，加强对各类获证企业证后监管，开展企业生产条件检查和无证生产清查。加大对产品质量的监督抽查力度，建立了国家、省级、市（区）级分等级、多层次的监督抽查工作体系。探索实施了工业产品生产企业分类分级监管，丰富了监管手段，提高了监管效率。

   三是建立起以不合格后处理为重点的事后监管格局。发挥质监系统行政、技术和资源优势，加大后处理工作力度，深入实施质量分析、质量提升、区域重点整治等，提高了后处理工作效率。大力实施缺陷产品召回制度，加大行政执法处罚力度，全面推进“质检利剑”行动，探索开展产品质量安全风险监控，有效解决了一些影响消费品质量安全的突出问题。

    二、消费品质量安全的监管条件分析

   要确立新形势下我国消费品质量安全监管的总体思路和发展方向，科学提出监管的具体措施和方法，既需要对消费品产业发展和监管现状进行分析，也需要对现有的条件和面临的问题有清醒认识。综合来看，当前我国消费品质量安全监管面临以下机遇和挑战。

    （一）从有利条件看，监管基础已经具备。

   一是有广泛的社会基础。随着我国消费品产业的不断发展，消费品质量安全问题已引起政府、企业、消费者在内的全社会普遍关注。党的十八大明确指出，要“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。李克强总理在中国质量（北京）大会上强调，要“坚持走质量强国、效益兴邦之路，打造中国经济升级版”。国家质检总局将消费品质量安全监管纳入重要议事日程，通过召开专题部署会，制定出台《指导意见》等，全面部署推进消费品专项质量监管工作。

   二是有良好的质量基础。伴随着改革开放步伐的加快，我国生产力水平明显提升，产品结构发生显著变化。特别是质量事业的发展和质量管理理论的普及、推广、应用，广大消费品生产经营企业的质量管理体系逐步健全，企业质量管理水平和能力有了长足进步，质量责任主体意识进一步增强。标准化改革和法治化进程不断加快，涵盖各类消费品的国家强制性技术标准体系进一步完善，为深化消费品质量安全监管创造了有利条件。

   三是有扎实的工作基础。如前所述，在消费品质量安全监管领域，质监部门依托自身行政和技术资源优势，逐步建立起“事前审批、事中监管、事后处理”的质量安全监管工作格局。在此基础上，监管工作体制、机制的探索与创新，质量安全风险监测、企业分类分级管理、质量信用体系建设等一系列新举措的实践和经验，为消费品质量安全监管模式和体系的构建奠定了坚实基础。

    （二）从不利条件看，监管面临巨大挑战。

   一是监管理念需要调整。传统的质量监管模式脱胎于高度集中的计划经济体制，注重以行政命令的方式推动质量工作开展。监管过程中，突出表现为以产品为关注重点，侧重于生产过程的统管细查和一包到底，直接接入企业的微观管理。而市场经济条件下，市场在资源配置中将发挥决定性作用。政府机构改革和职能转变，也要求政府的主要职责更加侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，要求政府的监管方式更加侧重于政策引导、宏观管理和间接调控。在此背景下，消费品质量安全监管必须跳出传统的思维定式，以全新的视角审视监管对象、考量监管方法，明晰监管的对象、目标和方式，由此确立适应形势发展需要的监管模式和体系。

   二是监管方式需要完善。传统的质量监管模式在具体方法的运用上偏重于“正向查找”，侧重通过监管部门主动实施的企业监督检查、产品监督抽查等，力求发现问题和解决问题。而面对消费品，这一监管方式将遇到重重障碍：一方面，我国消费品种类繁多，数量庞大，具有典型的“点多、量大、面广”的特点。继续沿用传统的“点对点”质量监管方式将给监管部门带来巨大的责任压力；另一方面，质监部门作为产品质量主管部门，承担着社会经济发展和民生安全保障的诸多职能，而监管人员数量增长缓慢、“人机不匹配”矛盾日益凸显，将给监管部门全面履行监管职责带来阻碍。在此形势下，如果不创新质量监管方式，不实施质量综合治理，不发挥社会共治合力，消费品质量安全监管的战线必将被拉长，监管力量的投入与产出比将难以有根本性的提高。

   三是监管体系需要健全。我国质量安全监管体系虽历经多年的探索，初步形成了“事前、事中、事后”的监管格局，建立起监督抽查、行政执法等相对完备的独立监管系统，但由于缺乏有效的信息联通和共享，质量监管系统客观上存在独立实施、自成体系的问题，难以形成整体合力，难以发挥系统性作用。因此，要建立消费品质量安全监管的长效机制，必须对整个监管体系进行优化和再造，将各阶段监管方法和手段予以有效串联和贯通，从而形成“层次分明、连接有序、运行顺畅”的质量安全监管网络。

    三、模式选择与体系构建

   2014年6月，国家质检总局制定出台了《关于加强消费品质量安全监管工作的指导意见》，提出了下一阶段我国消费品质量安全监管的指导思想、基本原则、工作目标和主要措施。《指导意见》的出台与实施，标志着我国消费品质量安全监管工作进入了一个崭新阶段。当前，加强消费品质量安全监管是维护消费者合法权益、切实保障民生的客观需要，是拉动消费、促进经济社会发展的重要内容，是质监部门履职尽责、体现价值的重要方式。各级质监部门必须高度重视，运用系统思维，树立整体观念，积极探索和构建符合时代发展需要、与政府职能转变相衔接的消费品质量安全监管体系。

   （一）创新理念，明确监管工作目标和方向。新形势下，消费品质量安全监管应围绕“保安全、促发展”这一总要求，将发挥企业质量责任主体作用放在首要位置，从宏观调控和源头管理入手，坚持“管企业、企业管”、“抓法人、法人抓”的原则，通过综合运用经济、法律、行政等手段，促进企业练好内功、提升能力、提高水平。

   一是监管的目标应定位于质量安全。坚持“安全是底线”的原则，将保障消费品质量安全作为工作的出发点，将维护民众消费安全和合法权益作为工作的落脚点。

   二是监管的对象应定位于生产企业。坚持“企业是主体”的原则，对照工作职责要求，将消费品生产企业作为工作的重点，注重发挥企业的自主管理作用，推动企业建立“自主承诺、隐患自查、责任自负、接受监督”的质量管理机制。

   三是监管的模式应定位于问题导向。坚持“以人为本”的原则，通过建立健全质量问题采集、分析、调查、处置机制，做到“问计于民、施策为民”，真正实现监管工作满足人民群众期盼和社会经济发展需要。

   四是监管的体系应定位于社会共治。坚持“共同参与”的原则，依托大质量工作机制，大力推进综合治理，广泛动员全社会参与质量监督，建立“资源共通、风险共担、成果共享”的消费品质量安全社会共治格局。

   （二）创新方式，建立问题导向监管模式。围绕“事前、事中、事后”三个阶段，认真梳理各阶段工作内容，在实施“正向查找”机制的同时，突出“反向倒查”机制，探索建立基于问题导向的消费品质量安全监管新模式。

   一是事前监管应注重信息采集。要以发现问题为重点，通过严格实施工业产品许可证、强制性产品认证等市场准入制度，发挥前置审批发现问题的作用，实现对不符合法律规定和标准条件企业的高效筛选。通过探索建立产品伤害和缺陷信息监测系统，拓宽信息采集范围，提高系统的信息化水平，实现对产品缺陷和质量问题信息的快速收集、分析和研判。通过建立健全消费者申诉举报机制，完善质量投诉举报热线功能，畅通质量问题反映渠道，提高全社会反映质量问题的效率。

   二是事中监管应注重追溯调查。要以核实问题为重点，通过将产品伤害和缺陷信息监测分析结果分类流转至风险监测、企业监管、监督抽查等领域，为事中监管工作开展提供指引，提高问题后续处置的针对性和有效性。通过开展产品质量安全风险监测，发挥技术机构的专业优势，用技术手段验证产品质量问题，预判产品可能存在的风险。通过开展获证企业证后监管，发挥行政部门资源优势，及时发现企业存在的质量管理漏洞或质量违法行为。通过科学制定产品质量监督抽查制度，合理编制和优化调整《重点消费品监督抽查目录》，实现定向开展产品质量监督抽查，提高监督抽查精度和问题判定准度，为后续问题的处置提供科学依据。通过建设消费品质量追溯系统，建立质量大数据平台，为事中监管方式的有效运行创造条件。

   三是事后监管应注重依法处置。要以处理问题为重点，通过综合运用质量法律法规和规章制度，将事中监管调查印证的质量问题合理归类、规范处置。对一般性质量问题，联合行业、企业、技术机构等开展质量分析会，共同研究提出改进措施，促进企业质量管理水平提升。对区域性质量问题，组织开展质量专项区域整治，推动地方政府综合施策，促进区域质量水平提升。对系统性和安全性质量问题，加大召回制度实施力度，推动企业主动履行质量主体责任。对严重质量问题，加大执法查处力度，深入开展“质检利剑”专项执法行动，严厉打击消费品质量违法行为，促进市场经营环境健康有序。

   （三）健全体系，形成监管工作社会合力。要将质量信息作为桥梁和纽带，串联起“事前、事中、事后”三个阶段，联通好各类监管手段和方法，通过整合资源、凝聚合力，织起一张“衔接有序、对接顺畅、支撑有力”的消费品质量安全监管工作体系和网络。

   一是完善监管工作基础。加快法律制度建设，推动《消费品安全法》立法进程，研究制定相关配套制度，逐步形成相对健全的消费品质量安全监管法律体系。加快技术标准研制，按照系统化发展理念，突出国家强制性标准的制定和完善，积极构建适应消费品产业发展的多层次标准结构，为消费品质量安全监管提供强有力技术支撑。加快服务保障体系建设，建立公共检验检测技术服务平台，提高对中小微企业检验检测认证服务能力。完善质量救济制度，提高消费品质量仲裁检验和质量鉴定能力。推动三包制度落实，为质量纠纷处置、消费者权益保护提供支持。加快质量信用体系建设，用信用机制催生企业履行质量主体责任的内生动力。

   二是营造质量共治格局。加强质量政策引导，发挥政策对质量发展的规范和引领作用，调动消费品生产企业积极落实质量主体责任。加强政府质量工作考核，发挥地方各级政府对质量工作的领导和协调作用，为质量监管提供有力组织保障。加强质量安全工作领导机构建设，发挥各政府部门的职能作用，形成齐抓共管合力。加强行业组织质量自律管理，发挥行业协会的特殊作用，促进行业规范运行。加强质量监督举报和奖励机制建设，激励社会组织、新闻媒体、社会民众共同参与监督，形成质量社会共治合力。

   （作者单位：上海市质量技术监督局） 《中国质量技术监督》2015年4月刊