LNG移动加液车非法充装 法律问题分析

    ■文/叶  涛  孟卓琳

    案情简介

   2014年3月，接市民举报，称S市G区内某混凝土搅拌站内有天然气的加液车给混凝土搅拌车加气，存在安全隐患。S市质监局执法人员先行检查未发现充装行为，S市局经研究并与公安部门协商，确定了先行摸排移动加液车车辆信息、行驶路线，再行择机查处的方案。借助公安部门的技术监控等措施，初步确定了移动加液车产权单位、车辆号牌、行驶路线及加液行踪等信息。4月，S市质监局执法人员会同公安，依照事前制定方案，依法对S市Y区内的Y公共交通有限公司（以下称Y公交公司）进行执法检查。检查发现，在该公司内，一辆LNG移动加液车正在为Y公交公司所属的液化天然气（LNG）公交车加注液化天然气。现场查明，该LNG移动加液车是在LNG低温液体运输车的基础上，将LNG加气站的流程及控制系统集成于汽车底盘上，罐内的液化天然气经管路、低温泵、加气枪等设备直接加注到公交车的LNG储气瓶中。检查现场执法人员同时分别对移动加液车驾驶员、充装人员及Y公交公司的负责人等进行调查，对充装记录、充装结算记录凭证等进行取证，固定证据。因涉嫌安全隐患，执法人员对移动加液车予以查封。经调查：该移动加液车产权单位为S市下属县级市Z市的ZJ公司。使用单位为Z市的XJ公司，XJ公司作为液化天然气的经营企业，以租赁的方式向ZJ公司租用该移动加液车，为前述被举报的混凝土搅拌站的混凝土搅拌车（隶属于H公司）及Y公交公司的LNG车辆常态化加注液化天然气。调查查明了违法充装行为的起止时间，违法充装的货值金额、违法所得等情况。调查中，XJ公司提出申辩，称其使用移动加液车运行成本巨大，为推动S市绿色交通的发展，XJ公司在经营亏损的情况下仍对Y公交公司等单位进行LNG保障服务，为环保事业做出贡献。调查终结后，S市质监局认定XJ公司的行为系未经许可擅自从事（车用）气瓶充装活动，违反了《特种设备安全法》第49条第1款之规定，并考虑XJ公司申辩理由，依据该法第85条第2款，依法给予XJ公司罚款等行政处罚，并移送公安部门追究刑事责任。

    案件涉及法律问题分析

   1．定性。车用气瓶监管依据的法律规范和技术规范是《特种设备安全法》、《气瓶安全监察规程》、《气瓶安全监察规定》、《车用气瓶安全技术监察规程》等。车用气瓶监管范围涉及到车用气瓶的设计、生产、使用、充装及检验等多个环节。在充装环节，要求车用气瓶充装单位（LNG加气站）应经许可方可从事充装活动。《特种设备安全法》第49条第1款规定：“气瓶充装单位，应当具备下列条件，并经负责特种设备安全监督管理的部门许可，方可从事充装活动……”2013年9月11日发布的《质检总局特种设备局关于设置卸液泵移动式压力容器等安全监察问题的通知》（质检特函〔2013〕50号）中规定：“带泵罐车卸液地点必须是取得充装许可的场所或经当地政府及规划、住建、消防、安监等部门批准的区域。”国家能源局2011年11月1日实施的能源行业标准《液化天然气（LNG）汽车加气站设计与施工规范》（NB/1001-2011）6.9.1中规定：“LNG移动加注装置宜用于以下场所：a）应急保障；b）加气站维修或故障期；c）其他临时用途”等规定。综上，从目前的相关法规和技术规范要求来看，移动式加液车只能在取得充装许可证的加气站使用或者其他应急抢修状态下使用。本案中XJ公司虽然取得车用气瓶的充装许可证（许可范围限于S市下属县级市Z市某LNG加气站内），其利用移动加液车在Y公交公司内（位于S市Y区，非XJ公司充装证载明的充装地址，Y公交公司内亦无LNG加气站）常态化给LNG公交车充装液化天然气；XJ公司以同样充装方式用于LNG混凝土搅拌车，违反了前述法律规范和技术规范，应定性为未经许可擅自从事气瓶充装活动，应依据《特种设备安全法》第85条第2款予以处罚。

   2．法条中“没收气瓶”条款的处理。车用气瓶作为特种设备的一种，多用在公共汽车、客运汽车、出租车、教练车等运输车辆上，具有承压、移动、承载易燃易爆介质的特性，有较大的危险性。2011年国家标准《液化天然气（LNG）汽车加气站技术规范》的出台，加快了加气站的建设速度，推动了车用气瓶的数量的急剧增加，监管部门压力大增。《特种设备安全法》第85条中要求“没收违法充装的气瓶”，有出于安全防止不符合安全规范要求的气瓶投入使用的考虑。然本案中的公交汽车、客运汽车和重载卡车所用的以LNG为充装介质的低温绝热气瓶，大都在车辆出厂时即安装于车辆之上，作为车辆唯一能源储存系统成为车辆整体不可分割的一部分，尤其是在车用气瓶充装单位和气瓶所有人分离的情况下，执行“没收违法充装的气瓶”的处罚，似乎缺乏法理依据。《特种设备安全法》延续了国务院行政法规《特种设备安全监察条例》中针对未经许可擅自充装气瓶行为罚则中“没收气瓶”的规定，但未明确对所充装车用气瓶是否没收，倒是质检总局的规章《气瓶安全监察规定》中明确了充装单位除自有产权气瓶外还允许充装车用气瓶，但对于非法充装的车用气瓶是否适用没收，限于立法权限等原因在规章中未做规定。特别是本案中车用气瓶均是经检验合格并且在检验的有效检验期内，将气瓶没收更是悖于常理。笔者以为，《特种设备安全法》第85条契合了对常规充装液化石油气（LPG）气瓶的充装站的监管要求，因相关技术规范中要求该类充装站要充装自有产权气瓶，对充装站处理时没收其自有产权气瓶符合常理，但以此为基础的立法规定，似乎未考虑到本案中所体现的车用气瓶充装之情形，这尚需在后续的立法修改中加以完善，目前只能通过法律解释手段加以解决。因本案中车用气瓶的产权为Y公交公司以及H公司所有，无法通过处罚XJ公司的违法充装行为剥夺Y公司以及H公司的车用气瓶的所有权，故本案中对车用气瓶无法予以没收，该做法也不能视作对罚则条款的选择性处罚。

   3．违法所得的认定。关于特种设备案件中违法所得的计算，法律法规无明文规定，对“违法所得”的理解，存在较大争议。针对《特种设备安全法》第85条行政处罚案件中“违法所得”的认定，国家质检总局在2014年8月21日《关于<中华人民共和国特种设备安全法>“违法所得”计算请示答复意见的函》（质监法函〔2014〕64号，以下简称复函）中明确，“计算违法所得，可以针对不同的违法事实，将当事人违法所获得的全部财物计为违法所得；或者将违法所获得全部财物扣除成本等应当扣除的部分计为违法所得。对当事人未经许可故意从事依法应当取得许可的活动的违法行为，可以将当事人违法所获得的全部财物计为违法所得。”复函明确了质监系统行政处罚案件中违法所得的计算原则上采取全部财物说或者利润说的惯常做法，对于本案中未经许可擅自充装的违法行为，复函倾向于有条件认为全部财物说。但笔者认为，全部财物说的做法不能有效说服当事人，还可能引起不必要的行政争议。在实践中通常采取利润说，即通常将当事人从事违法行为所获得的利润认定为违法所得，但实践中存在合理成本如何界定的问题，极端情况下不排除当事人将各种成本纳入计算故意造成违法经营的利润为负的情形，行政机关若依此认定则没有违法所得。笔者认为行政机关采信该种计算方法虽减轻了行政机关对违法所得证据认定的审查责任，避免了不必要的行政争议，但该做法将使“没收违法所得”的规定变成一纸空文，这有悖于法律明确的惩治违法行为的实质法治之精神，造成法律的实施效果会大打折扣。就本案而言，笔者倾向于将进气成本与税金作为合理成本，从货值金额中扣除来作为违法所得，然实践中执法部门对“合理成本”如何界定解释缺乏明确的法律依据，建议有关部门在该类案件的违法所得认定上细化解释，或由质检总局发布指导性案例供基层参考，做到违法所得的计算合法合理。

   4．是否构成非法经营罪的判断。《特种设备安全监察条例》第80条针对未经许可擅自从事气瓶充装的行为规定：“触犯刑律的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于非法经营罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。”《特种设备安全法》第85条针对同样违法行为的处罚条款中未见“触犯刑律的……”相关规定，而是在法律第98条中概括性规定为，“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”有人据此认为本案中充装行为不构成犯罪。需要指出的是，是否构成犯罪，不能依据刑法中有无“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等表述作为判定依据。针对本案所涉及的非法经营罪，我国《刑法》第225条中规定，“违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下……（四）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。”从有关非法经营罪的系列司法解释看，非法经营罪司法解释所列各种行为未包含本案移动加液车未经许可擅自充装的违法情形。那么问题在于，移动加液车非法充装是否属于《刑法》第225条第4项兜底条款所述情形。法条第4项“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”本身具有不确定性，但其应与前三项已明确列举的行为具有相同的性质，这是体系解释中的同类解释原则的要求和应有之义。从《刑法》第225条前三项看，非法经营罪中非法经营行为所针对的就是违反我国市场准入法律制度，未经许可擅自经营的行为，这是所有非法经营罪行为的共同本质属性。确定了这个大前提后我们来看本案的法律事实，出于安全考虑及产业布局需要，车用气瓶充装单位应当取得质监部门的行政许可才能从事充装活动，这在法律层面已经明确，应为“国家规定”无疑。在法条中“情节严重”的判断上，2010年5月7日最高人民检察院、公安部出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第79条中针对非法经营案件明确，“违反国家规定，进行非法经营活动，扰乱市场秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉:……”本案中当事人XJ公司无论是非法经营数额还是违法所得数额均已大大超过该解释中规定数额。故笔者认为，基于上述《刑法》第225条客观构成要件及司法解释的分析，本案构成非法经营罪是能够成立的。诚然，从有关非法经营罪的司法解释看，非法经营罪兜底条款有逐步扩大的倾向，基于刑法谦抑性，要严格限制适用，这也造成非法经营罪的兜底条款理论上和实践中认定存在争议，实践中行政机关与公安机关对该行为是否构成非法经营罪结论未必一致。根据罪刑法定原则，是否构成犯罪，要由司法机关依据案件情况做具体判断。当然，行政执法机关仅是基于履职风险防范的角度将案件移送，亦无可厚非。

    案件处理的政策考量

   移动加液车非法充装的出现，有加气站建设不合理、审批时间长等多种原因，执法机关办理案件时应全面考虑到LNG新能源汽车产业政策因素对违法行为的影响，力求案件办理实现法律效果的同时，达到与社会效果、政治效果的统一。

   1．移动加液现象出现的原因。液化天然气（LNG）作为新一代汽车清洁化替代燃料，具有清洁高效、存储效率高、安全经济、价格低廉等特点而受到人们的青睐，是目前国际公认的最理想的车用替代清洁燃料之一。笔者认为，移动加液现象出现有如下原因：一是当前空气污染问题突出，政府在公共交通工具的配置上倾向于节能环保的LNG车辆，部分地方政府虽然对LNG公交车给予补贴，但未制定交通运输相关发展规划以有效统筹加气站建设和天然气汽车发展，造成了加气站布局不合理、建站速度滞后，与LNG的充装需求脱节；二是LNG充装站的投资建设成本高、建设用地等方面限制较多、审批程序复杂、审批周期长；三是部分公交公司及LNG汽车所有权单位缺乏安全意识，从自身经济利益考虑，出于充装便利，将移动加液车作为常规充装手段弥补加气站的不足，节省时间、降低经济成本。

   2．案件处理要追求法律效果与社会效果的统一。在案件的查处中，因涉及对移动加液装置的查封等行政强制措施，处理不当，将会影响公交公司等LNG公交车辆的能源补充，甚至危及公共交通运营秩序。基于此，办案单位S市质监局做好应急预案并及时报告政府，取得支持。由政府出面协调Y公交公司、交通局、S市质监局、LNG供应单位等多个部门，召开会议确定LNG供应临时保障措施。办案单位S市质监局在查处后及时向政府作专题报告，就车用气瓶安全要求、LNG加气站布局等事项提出合理建议，供政府决策参考。在实现案件办理法律效果同时，兼顾考虑政府的节能环保政策落实、对公共交通运营的影响等多种因素，通过协调各方利益，达到法律效果与社会效果的统一。

    （作者单位：江苏省苏州市质监局、苏州市质监局姑苏区分局）  《中国质量技术监督》2015年2月刊