对旁站式执法模式在质监执法实践中的思考

    

    ■文/王小鹏 张 侃

　　邀请法制办全程旁站式监督是江苏省海门市质监局法制工作的一项创新举措，旨在通过旁站式执法监督，让地方政府及其他行政机关进一步了解质监部门的职能及办案程序，加深对质监工作的认识。同时，也是让质监执法过程更好地接受法制办和社会的监督，保证处罚决定的合法、合理和公平、公正，进一步提升质监公正执法的形象。

　　旁站式执法的产生背景

　　经长期执法实践，质监执法工作存在一些不足：一是质监部门较其他执法部门成立晚，所涉法律法规较新，社会认识度相对较低，而质监工作涉及领域多、范围广，故执法过程中行政相对人易产生不理解、不配合，造成与执法人员的矛盾，且案件查处会给行政相对人带来经济损失，易引起行政相对人抵触情绪，导致部分案件查处受阻，执法工作陷入困境，不利于维护正常市场质量秩序。二是对执法人员办案的监督，只能通过法制审核实现，办案人员在现场检查、案件调查中可能存在执法用语、执法行为不文明等问题，在卷宗文书中难以体现和及时监督，影响执法人员的执法水平提升。

　　基于上述背景，如何促使质监执法工作有效开展？地方政府法制部门对辖区行政处罚案件定期进行监督审查给质监部门启示：与其在门内产生误解，不如打开门展示，与其案件结案以后被抽审，不如全程或者部分环节提前摆出来。旁站式执法，就是质监部门通过邀请人大代表、政协委员、行业代表、地方政府法制办公室工作人员等参与到质监执法过程中，透明执法，旁站式监督。

　　质监部门旁站式执法工作模式：1．首先确定需要启动旁站式执法程序的案件；2．根据案件确定邀请的旁站式监督组人员；3．旁站式执法监督组成员参与执法监督；4．监督组成员对执法人员的办案过程提出意见和建议；5．组织稽查执法人员就监督组成员的意见和建议进行分析研究，形成改进意见。

　　旁站式执法典型案例

　　2013年上半年，H市质监局查办某公司使用未经监检的特种设备一案，该公司对质监部门的调查工作不理解，有抵触情绪。考虑到该企业为H市知名企业，有一定的影响力，为了避免该企业因不配合造成办案受阻，甚至因此产生复议诉讼，同时希望借此契机，更大范围地宣传特种设备安全，H市质监局启动旁站式执法，邀请了H市政府法制办、人大代表等，旁站监督质监执法过程。从现场检查到案件调查，整个执法过程全程透明，法制办见证办案事实清楚、程序合法，人大代表了解质监办案过程，展示了质监形象。同时，通过第三方观摩监督，当事企业也放松了不必要的戒备，认识到质监执法首先是为了企业及社会安全出发，从最初的抵触慢慢变为支持，企业积极配合确保了执法工作的流畅性。

　　本案中，可看出旁站式执法对疑难案件的执法有以下好处：

　　一是对当事企业而言，监督质监执法的旁站监督组的存在，可看作企业自身利益的保护者，通过监督组来解释检查原因和执法目的，更易接受，办案过程透明，也让当事企业容易解除戒备心，配合执法。

　　二是疑难案件的复杂之处在于容易产生复议诉讼，而复议诉讼的难点又在于细节的剖析，违法行为“发生没有？怎么发生？”而让政府法制办提前介入旁站式执法过程，可以提前直观地展现案情，一旦发生复议，更利于还原案情，维持决定。

　　三是稽查执法人员的经验是质监行政执法的宝贵财富，但过分依赖经验会影响办案质量的提高。通过旁站式执法，执法人员在监督组的监督下，势必会在维护好质监形象的意识下，想问题更深入，查问题更细致，法律法规运用更恰当，潜移默化中提升办案水平。同时，也有效地减少了办理关系案、人情案的可能性，保证处罚决定的合法合理、公平公正，使行政相对人心悦诚服，确保质监执法的有效进行，构建和谐的政企关系。

　　旁站式执法的成效

　　通过旁站式执法，质监部门行政执法工作实现了以下几个方面的提升：

　　1．提高了执法人员思想素质

　　执法过程中，邀请市政府法制办等机关部门以及人大代表观摩并对整个执法过程进行全程跟踪监督，可以让执法人员更清醒地认识到手中的权力是人民赋予的，受人民监督，不能把行政相对人作为“特种人”视为低人一等，更不能视为“敌人”。从而正确分析相对人违法的动机，思想根源和心理动态，采取措施解除相对人思想疙瘩和心理上的矛盾。同时，旁站式执法有效地监督了执法廉洁，让执法人员牢固树立拒腐防变的思想防线，做到依法行政，坚决杜绝吃拿卡要，依法开展执法检查，秉公办理各个行政案件，不办人情案、关系案，要做到两袖清风、一尘不染。

　　2．提高了执法人员法律素质

　　开展旁站式执法，是对执法人员综合素质的全面检验，可以使执法人员进一步绷紧公开、公平、公正执法这根弦。面对监督，执法人员势必会学好法、用好法，而且不仅要学好法，更要学精法。熟练掌握与部门工作相关的各项法律法规和规章制度。开展各项执法检查工作时确保法字当头，依法行政，依法办案。既注重实体要注重程序，以事实为依据，以法律为准绳，做到定性准确处理适当。

　　3．提高了执法人员办案能力

　　旁站式执法，通过全程监督，观摩人员及时与办案人员沟通，从社会因素、法律因素、和谐因素等方面给予办案人员意见和建议，使办案人员在遵循法定程序的同时，提高办案水平和办案质量。调查清楚每个违法事实、证据，不办错案、冤案。正确分析相对人的违法事实以及危害，分析主客观原因，调查了解相对人的实际情况。充分体现以人为本，尽力做到处罚适当，同时做好处理后的教育工作。在追究行政法律责任的同时又教育好相对人，掌握好相对人的动机和心态，让相对人正确认识违法事实和造成的危害。做到让相对人心服口服，取得执法实效，另一方面尽可能减少行政复议案件和行政诉讼案件。从而提高办案效率和办案质量，健全制度建设，不断提高办案能力。

　　4．提升了质监的社会认知度

　　通过邀请市政府各部门相关人员进行办案全程观摩，使市政府各机关部门了解质监工作的性质、内容、作用，并通过观摩团的观摩，加大对质监工作的宣传力度，让社会认识，了解质监。把各种规章制度、程序、规定公开化，增强透明度，自觉接受社会监督，让广大人民群众知道质监部门的职能职责，认识到开展质监工作的重要性和必要性。

　　5．构建与行政相对人的桥梁

　　通过旁站式执法监督，将办案中的自由裁量权行使空间压缩到最低限度，有效地减少了办理关系案、人情案的可能性，从而保证处罚决定的合法、合理和公平、公正，使行政相对人，心悦诚服，从而主动服罚息讼，自觉接受质监部门的监管。使行政相对人充分理解执法人员的执法工作、配合执法，避免了质监执法人员和行政相对人的矛盾，提升了办案效率，有效地维护社会质量秩序。确保了质监执法的有效进行。

　　需进一步完善的几个问题

　　通过一段时间的旁站式执法实践，取得了一定的成效，但旁站式执法实施过程中可能存在以下几点问题，需要在实践中考虑：

　　一是监督执法的“反作用力”。监督组的旁站式执法，对执法机关和行政相对人都能起到一定的积极作用，但全程的透明化易让行政相对人产生一种“针对性”的误解，反而会产生一种对抗性，不配合调查。

　　二是行业协会的“反抱团”。监督组的人员选择通常具有一定针对性，行业协会代表参与旁站式监督有利于发现行业中存在的问题，便于行业质素的整体提升，但若某些行业发展不规范，发现个案问题，不积极寻求整改，反而相互“学习”，容易形成行业“潜规则”，破坏市场秩序。

　　三是案情线索的保密性。监督组成员具有较高的个人素质和政治素质，但不能避免受邀参与人员与被检查企业存在一定的联系，可能出现因受邀监督组成员泄漏案情线索或“人情”影响办案的保密性隐患。

　　针对旁站式执法工作开展过程中可能存在的上述问题及行政执法工作的实际需要，旁站式执法工作需在以下几个方面加以完善：

　　一是丰富旁站式执法监督组成员的构成，在邀请人大代表、政协委员、法制办、行业协会的基础上增加行风监督员，进一步增强对执法用语、执法程序等环节的监督。

　　二是增强旁站式执法环节的说理，在对执法事由和法律法规进行详细说理的基础之上，增强对旁站式执法目的和作用的说理，防止出现行政相对人的逆反心理。

　　三是根据案情需要，细化旁站式执法的启动时间，确保案件保密性的同时，防止监督组成员过晚介入案件而造成对案件“失去兴趣”。

　　四是加强对行业协会、群众代表等非行政执法群体的事先沟通，明确执法目的，解释违法行为的危害性和相关法律法规的适用，帮助监督组成员更好更快地融入到监督角色中，同时可以防止行政相对人对监督组成员的“同化”。

　　（工作单位：江苏省海门市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年9月刊