对于产品质量申诉的再认识

■文/芦国庆

　　近年来，产品质量申诉案件数量出现大幅度增长，因产品质量申诉引发的行政复议、行政诉讼也有所增多。有关行政部门对产品质量申诉的认识不断深化，国家有关部门也正在进行质量申诉规章的制修订工作，不少地方对产品质量申诉制度进行了有益的探索，也取得了相当的成效。然而，我们对产品质量申诉制度的本质和目的的追问仍然不够深入，对产品质量申诉机理的分析仍不够透彻，对申诉处理程序和其他程序之间的关系梳理也不够明晰，乃至面对当今社会转型发展、政府体制机制改革等多项改革“叠加”的大潮中，行政机关在处理产品质量纠纷中的作用也有待重新认识。本文试从纠纷解决多元化的视角，分析申诉处理的功能、内在机理、申诉处理程序和有关程序之间的衔接机制，以期申诉制度的进一步完善。

　　申诉处理制度的性质和功能

　　我国《宪法》第三十三条规定国家尊重和保障人权。《产品质量法》第二十二条、《消费者权益保护法》第三十九条规定消费者有权就产品质量问题向有关行政部门申诉（投诉）。此外，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（工商总局第62号令）、《产品质量申诉处理办法》、《部分商品修理更换退货责任规定》等部门规章具体规定了消费者遇到消费者权益争议、产品质量争议、三包责任发生争议的可以向有关行政部门申诉（投诉）的具体程序要求等。总的来看，产品质量申诉（或消费者权益争议投诉）制度是宪法统领下的公民权利保护的具体体现，和司法救济、社会救济共同构成了消费者权益救济体系。

　　申诉（投诉）处理对象是产品质量争议或者消费者权益争议。产品质量争议或者消费者权益争议是消费者和生产者、经营者之间因合同、侵权等引发的权利义务关系纠纷，属于民事纠纷范围。其次，争议的处理均由消费者向有关行政部门提起，并由有关行政部门在按照一定的法律程序予以处理且多数实行调解制度。再次，产品质量争议或者消费者权益争议的申诉（投诉）中的行政调解制度，是解决民事纠纷的重要方式，和当事人和解、人民调解委员会等社会组织调解、仲裁机构仲裁、法院诉讼等制度共同构成了民事纠纷多元化解决机制。因此，从本质上讲，申诉（投诉）处理制度属于一种纠纷解决机制，其主要目的是为了保护消费者合法权益，具有纠纷化解功能。除此之外，申诉（投诉）处理制度还具有保护消费者合法权益，强化产品质量监督管理，完善社会信用体系等诸多作用。

　　申诉处理机理

　　（一）调解的基本机理

　　无论是社会组织调解还是行政调解，都应当遵循以下基本原则和要求：第一，意思自治和平等协商。由于调解的对象是民事纠纷，在民事关系领域应当遵循意思自治原则，行政调解也是如此。是否进入调解程序，调解程序如何进行，调解方案如何等都要符合双方当事人的意思自治。同时，调解中还应当按照民事主体平等原则注重平等协商。第二，纠纷解决多元化衔接。民事纠纷的双方当事人选择争议解决方式是自由的，可以在自力救济、社会救济和公力救济中选择。一旦进入调解方式，就应当按照调解的程序规则和实体规则进行。同时，这几种救济方式之间的衔接程序也应当完善，比如调解不成的可以仲裁或诉讼，甚至可以对调解中程序不公等问题提出诉讼。第三，注重实效。调解应当按照化解纠纷的要求，充分利用各种资源迅速解决纠纷，包括法律、道德、经济、技术，乃至具有地域特点和行业特殊性的惯例、习惯等都可以运用。第四，调解的保密性原则。调解中当事人之间做出的妥协、让步等，可能会导致现有法律关系的变更，除了侵害第三人合法权益和社会公共利益的情形，调解的过程和结果应当保密。

　　（二）申诉（投诉）处理的特点

　　作为行政调解体系重要组成部分的产品申诉（投诉）处理制度还具有以下特点：一是程序高效灵活又不失规范性。申诉（投诉）处理程序高效灵活，如一般规定申诉（投诉）处理应当在7日内受理，并在30日内完成调解，受理条件几乎没有对申请人的实质约束。同时，也规定了申诉（投诉）处理要由当事人申请启动，要通知双方当事人，调查认定事实要取得双方当事人的同意等。此外，申诉（投诉）处理还是政府免费提供的纠纷救济程序，并且可再次请求诉讼救济。二是专门性优势。申诉（投诉）处理由具有一定监管职能的行政机关组织，这些机关相比司法机关和社会组织而言具有资源、技术、信息、经验等优势。如《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》中就提出组建汽车产品三包责任争议处理技术咨询人员库。三是监管与服务相结合。承担产品质量争议和消费者权益争议纠纷解决的质监、工商部门往往具有该领域的行政监管职能，对辖区内的监管对象比较熟悉。在处理有关产品质量争议和消费者权益争议的过程中，很多情况是对违法行为的反映，监管部门据此统计分析可有效预防区域性、系统性的产品质量风险，提升监管效能。四是申诉（投诉）调解能有效调和个案和普遍、程序和实体之间的紧张关系。

　　（三）当前申诉（投诉）制度存在的问题

　　1．制度有缺陷。申诉（投诉）的程序机制没有建立起来，现有的法律规范一般只规定了行政机关申诉（投诉）的职能，对具体的流程、实体处理规范、处理效力等方面都没有明确规定。尤其是涉及到不同行政程序之间的衔接的规定仍是空白。比如：关于申诉程序中行政机关依职权调查取证和当事人举证之间范围的划分。目前的规定就体现了不同的思路和理念，如《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十条和《产品质量申诉处理办法》第二十条的规定。

　　2．认识有误区。申诉（投诉）处理中的调解本质上是民事纠纷解决方式，尤其《产品质量申诉处理办法》规定的申诉。执法实践中，不少地方把申诉等同于举报处理，把申诉诉求作为违法行为举报的线索进行调查核实。这种做法从监管角度看似乎无可厚非，但进入申诉程序，申诉处理部门作为民事纠纷的解决机构就不适宜主动进行调查核实，行政权力主动介入民事纠纷往往不利于纠纷公平合理解决。《产品质量申诉处理办法》第二十条也规定，负责产品质量争议调解的质监部门进行调解时,应当征得申诉人和被申诉人的同意,调查核实申诉情况,认定有关事实。该规定体现了调解的真谛——双方当事人的意思自治和平等协商。换言之，在申诉调解中，对事实的调查、核实、认定必须取得双方当事人的一致。然而，面对实践中职业打假人既申诉又举报的情况，有的行政机关也出现了另一种倾向，即举报情况也按照申诉程序处理，对有关事实怠于调查。

　　3．效果有欠缺。正因为上述制度缺陷、认识误区，实践中行政机关往往不愿调解，或者是调而不解，加之近年来消费领域职业打假人群体的兴起，与投诉有关的信息公开、复议、诉讼出现了大幅增长的态势，有关行政部门对调解更是避之不及。此外，具有较大便利性优势的行政调解在民事纠纷解决中的功能仍不能充分发挥。与民事诉讼和人民调解相比，行政调解的功能仍未充分发挥，行政调解的制度优势仍未充分体现。

　　申诉和有关程序

　　（一）申诉（投诉）程序和行政执法程序

　　1．申诉（投诉）和举报的含义。《产品质量法》第二十二条规定了产品质量“申诉”，《消费者权益保护法》第三十九条规定了消费者争议“投诉”，《产品质量申诉处理办法》和《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定了相应的申诉、投诉程序等。从其制度本质看，申诉、投诉均是对民事纠纷的行政解决方式。因此，申诉、投诉是消费者就有关民事争议向具有争议处理职能的行政机关请求解决的行为。关于举报，《产品质量法》和《消费者权益保护法》规定了消费者的“检举”或者“控告”的权利。《质量技术监督行政处罚程序规定》和《工商行政机关行政处罚程序规定》都把“举报”规定为行政处罚案件的来源之一。因此，举报是举报人对被举报人违法行为向有关职能部门进行反映，使其得以纠正或处理的行为。所以，申诉（投诉）和举报在性质和处理方法上均是不同的。

　　2．申诉（投诉）的独立性。申诉（投诉）作为民事纠纷的解决方式，其应当不同于行政处罚。申诉（投诉）处理具有一定的独立性：首先，申诉（投诉）是由当事人申请而启动的，而行政处罚程序可以由行政机关依职权启动。其次，申诉（投诉）处理的过程应当属于“当事人主义”，包括是否调解、调解的进程、调解的方案、对有关事实的认定等都制约于当事人的合意（法律另有规定的除外）；而行政处罚中对违法事实的调查、认定、处理均依行政机关的职权进行，当事人处于从属地位。再次，在处理结果上，调解协议并不具有强制力，当事人对调解结果不服的还可以就民事纠纷提起民事诉讼；而行政处罚的决定是具有强制力的，行政机关可以申请强制执行。

　　3．申诉（投诉）程序与执法程序的衔接。申诉（投诉）的独立性并不影响其与行政执法程序之间的相互转化和衔接。其一，现有规章都规定了申诉（投诉）可以作为行政处罚的案件来源之一。如《产品质量申诉处理办法》第十一条、《工商行政机关行政处罚程序规定》第十六条。但是，一旦由申诉处理转入行政处罚程序，行政机关对有关事实认定和证据效力审查等问题应当审慎。因为在申诉调解中，被申诉人可能出于某种考虑，对某些事实和证据甚至申请人的某些诉求予以承认，这些证据、事实和理由并不能全部被行政处罚所用。尤其是在调解程序中得到当事人的认可的事实，在行政处罚中可能是事实真伪不明的情况。

　　其二，申诉（投诉）和行政处罚的分合观念。目前，质监部门对申诉（投诉）和行政处罚能否并行的意见仍存在争议。一种观点认为，申诉中发现违法行为的应当按照行政处罚的规定处理，不再进行调解。另一种观点认为，在处理申诉的同时，可以一并进行行政处罚。我们认为，从保障合法权益，化解矛盾纠纷，促进社会和谐的角度，申诉（投诉）和行政处罚可以融合，但应当限定范围。对此，也有先例可循，如《治安管理处罚法》第九条的规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。

　　（二）申诉（投诉）和行政救济程序

　　申诉（投诉）处理行为是否具有可诉性在法律理论和实践中仍存在比较大的争议。我们认为，申诉（投诉）的可诉性应当根据具体情况予以区分。一是对于申诉（投诉）不予受理和受理后不及时处理的行为应当给予行政救济的权利。二是对于申诉（投诉）处理过程中程序违法、侵害当事人（包括第三人）权益的应当给予行政救济的权利。三是对调解结果不服的，现行法律规定可以就民事争议申请仲裁或者提起民事诉讼。当前，行政诉讼法和行政复议法已进入修改议程，扩大行政救济范围的呼声不断高涨。因此，对行政调解结果不服也有纳入行政救济范围的趋势，但是对救济理由的审查和裁判方式倒是可以采取更加灵活的措施。

　　行政救济程序对申诉（投诉）处理的审查。一是要注意申诉（投诉）程序中的证据在救济程序中的效力问题。二是关于行政调解协议效力的审查。《人民调解法》、《民事诉讼法》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等规定了对行政调解的司法审查。其中，值得行政机关注意的有三点：一是当事人不服就民事争议所作出的行政调解起诉的，法院应当作为民事案件处理；法律或司法解释明确作为行政案件受理的，行政案件和民事案件要一并审理。行政机关遇有此诉讼可以对此进行抗辩。二是要注意司法审查不予确认协议效力的要点。三是今后在调解中要告知当事人可以向法院申请司法确认。

　　申诉（投诉）制度的完善

　　申诉（投诉）制度的完善应当立足于大调解机制的社会背景中，从建设法治政府和服务性政府的高度予以审视。消费者权益投诉每年5%的增长量，要求有关部门要不断强化服务型政府的理念，积极应对转型社会的需求，加大自身规范性建设力度，努力为社会提供优质高效的公共服务资源。

　　（一）要不断完善立法。从国外先进国家的发展经验看，民事纠纷的行政调解方式几乎都是以分行业、分领域进行规范的。建议在修改《产品质量法》或制定《消费品安全法》时，明确规定涉及产品质量纠纷或消费品纠纷的行政调解制度。同时，对有关申诉（投诉）的规章予以修改，重点对管辖、调解程序、实体规则、证据和事实的调查、认定等方面进行完善和规范。

　　（二）要加强资源配备。现有的产品质量申诉和消费者投诉处理机构一般是投诉举报中心，和有关社会调解组织及法院相比，行政机关办理相关调解案件的人员案件比例远远低于社会调解组织和法院，因此，要加强行政调解的人员配备，组建专门的行政调解中心或者委员会。还要加大调解工作的硬件投入，如办公场所、办公用品等。对行政调解的经费也要纳入财政保障。

　　（三）要完善配套衔接。申诉（投诉）的配套制度仍显不足，比如和有关产品责任保险制度的衔接，有关产品的三包责任仍然缺乏相应的认定规则，有关消费品的第三方检验、鉴定和技术咨询制度仍缺乏可操作性，行政调解和司法救济之间的衔接机制仍需要进一步完善。

　　（作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年8月刊