本案改变行政处罚是否需要重新告知

　案情回顾

　　《中国质量技术监督》2014年第4期“抛砖引玉”栏目刊登的《本案罚款幅度算不算改变》介绍了这样一起案例：2013年8月15日，A县质监局执法人员进行执法检查时，发现B公司销售的C产品没有取得生产许可证。次日，A县质监局进行立案处理，经调查核实，B公司销售的C产品确实没有取得生产许可证并已经大部分销售完，无法追回，货值3万元，违法所得2000元。8月26日，A县质监局进行处罚告知，认定B公司的上述行为违反《工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》）第五条规定，依据《条例》第四十八条进行处罚：1．责令改正；2．罚款10万元；3．没收违法所得2000元。B公司收到处罚告知书后认为企业刚起步，负责人是下岗职工，现在又是负债经营，要求从轻处罚，没有提出听证申请。9月1日，经A县质监局召开案审会进行重新讨论，考虑到企业困难，决定将罚款数额降到5万元。随后A县质监局下达了处罚决定书。处罚决定书内容除罚款数额改为5万元，其它内容与原先告知的内容相同，B公司负责人于当日签收了这份处罚决定书。9月13日，B公司向A县质监局的上级局D市质监局提起行政复议，认为A县质监局改变行政处罚决定，没有进行重新告知，程序违法，要求撤销A县质监局的行政处罚决定。案审人员对此行政复议案件如何处理产生了三种不同意见。本案到底该如何处理呢？

　　文章刊登后，各地读者纷纷来传真和邮件阐述自己的观点和看法，其中许多观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

　　>>同意第一种意见

　　江苏省泰州市质监局城区（海陵）分局唐宏明、山东省德州市德城区质监局王洪革、河北省井陉县质监局康萃田、新疆伊宁县质监局努尔买买提、韩金涛、热甫哈提、闫康、郁剑、福建省漳平市质监局陈巧珊、江苏省泰州市泰兴质监局印倩、新疆奎屯—独山子石化工业园质监局段雪平、浙江省兰溪市质监局洪庭彪、新疆伊犁州奎屯市质监局韩玲、江苏省泰州市质监局李兴正、山西省晋中市质监局杜晋宝、福建省清流县质监局林晓锋、新疆伊犁巩留县质监局刘振辉、河北省唐山市曹妃甸区质监局张春艳、湖北省孝感市产品质量监督检验所王碧波认为：

　　我们同意第一种意见，理由如下：

　　一是应予申请人明确的知情权。人们通常认为，通过申请人的申辩，在原来告知的基础上，下降了处罚幅度，申请人应该很“感恩”，故而不会提出异议，恰恰这种不按程序重新告知的错误，使相对人缺失了“预知”的知情权，造成可能认为还有更大的“下降”幅度，从而抓住执法者办案的“瑕疵”，进而进行复议，从而达到逃避处罚的目的。

　　二是明显属于程序违法。根据《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十七条第二款规定，“案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序”，文中案例，A县质监局将罚款数额从告知的10万元，降到最终的处罚5万元，显然是处罚幅度改变，程序违法，理应重新履行行政处罚告知程序。

　　三是要注重程序的重要性。该案中，正是申请人抓住了办案人员的程序违法，提出了复议的要求，从而也给执法者敲响了警钟，一定要重视程序，加强程序意识。当然执法办案程序的违法，不能成为放纵违法者的理由，该案中，复议机关应该依据《行政复议法》第二十八条第三项之规定，撤销被申请人该行政处罚决定，责令其在一定期限内重新作出具体行政行为。

　　>>同意第二种意见

　　福建省建宁县质监局陈永远、新疆奎屯-独山子经济技术开发区质监局黄媛媛、湖北省老河口市质监局张志勇、新疆巩留县质监局海燕、拉茨燕、葛少颖、李贤、李迎慧、福建省连江县质监局陈燕凌、新疆伊宁县质监局范娜娜、古丽、新疆霍尔果斯口岸质监局王耀苒、周英姿认为：

　　我们同意第二种观点。理由是：

　　罚款是行政处罚手段，处以罚款的前提条件是有行政违法行为，其法律根据是行政处罚法和规定行政处罚的法律、行政法规。在行政处罚中，从轻处罚是指行政机关在法律、法规或规章规定的法定罚的限度内，因法定情形存在，给予违法行为人较低的行政处罚。减轻处罚是指行政机关根据法律、法规或规章的规定，对于应给予行政处罚的违法行为人，因法定情形存在而在法定处罚种类、处罚幅度之外给予较轻的行政处罚。

　　依据《行政处罚法》规定，具有下列情形应当从轻或减轻处罚：（5）其他依法可以从轻或减轻行政处罚的。根据《行政处罚法》第31条规定，告知程序应当在作出行政处罚决定之前进行。法律规定告知程序的主要目的在于保护当事人陈述权、申辩权的充分行使。行政处罚法对行政处罚决定程序作了规定，行政处罚主体在行政处罚实施过程中必须依照法定的顺序、法定的形式进行，如果违背了法定的必要的顺序和形式，则视为违法。《行政处罚法》第41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。若正式处罚决定在处罚理由及法律依据上没有变化，而对违法行为的程度作了减小或减轻处罚结果，则无需再次告知。

　　从以上分析不难看出，我们认为第二种观点是正确的。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十七条第二款也规定，改变处罚幅度与改变处罚金额不是同一概念，同时，《工业产品生产许可证管理条例》规定对无证生产者，处罚的上限与下限是20万元～5万元，也就是说罚款从10万元降至5万元，也是允许的，是符合《工业产品生产许可证管理条例》规定的，处罚决定书没有改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或处罚种类及幅度。因此，不需要重新告知，应该积极地维持原行政处罚决定书的法律严肃性。如有行政相对人不明白的，我们可以向其解释清楚，争取行政相对人撤销行政复议申请。

　　>>同意第三种意见

　　新疆伊宁县质监局刘双宏、张正龙、张成荣认为：

　　我们同意第三种意见，理由如下：

　　《质量技术监督行政处罚案件审理规定》(国家质量监督检验检疫总局局令第138号)第十七条：案审委对本规定第十六条规定的案件重新审理后，维持原处理意见的，质量技术监督部门应当及时制作行政处罚决定书，依法送达并执行。案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序。经复核重审作出的行政处罚决定，应当报请质量技术监督部门主要负责人批准。本案A县质监局召开案审会讨论改变了处罚幅度，因此，应该得到质监部门主要负责人的批准，即该县所在省质监局批复，根据批复情况进行处理。

　　>>三种意见均不妥

　　福建省尤溪县质监局吴方扬认为：

　　本人认为三种意见均不妥。理由如下：

　　根据案情介绍，A县质监局将罚款数额从10万元降到5万元，个人认为应属于处罚幅度改变范畴，但因为与第一次案审相比，罚款数额是减少而非增加，是否需要重新告知值得商榷。

　　根据《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十七条第二款的规定“案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序”，此规定并没有说明处罚幅度增大或减少两种情形的适用情况，所以本人认为，如果与前一次案审相比处罚幅度增大了，自然要重新告知，但如果是处罚幅度减少了，只要在法律法规规定的幅度内，可以将案审记录、当事人要求从轻处罚的依据等存入卷宗即可，不一定要重新告知。

　　《中国质量技术监督》2014年6月刊