程序不合法 行政处罚决定不成立

■文/侯荣贵

　　实施行政处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，但施罚也应要按一定的方式、步骤、次序进行，否则，即便罚过相当，也因程序不足或违法而导致作出的行政处罚决定违法而无效。就《中国质量技术监督》2014年第4期刊登的《本案罚款幅度算不算改变》一案，笔者认为，剖析此案应在行政处罚程序方面用刀。

　　行政处罚程序是指由行政处罚法规定的，在行政处罚实施过程中必须遵守的方式、步骤。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”可见，程序高于实体。之所以如此规定，不外乎是因为行政处罚直接关系到公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，通过行政处罚程序的规定，起到了对公民、法人或者其他组织合法权益予以保障的作用。

　　行政处罚程序包括行政处罚决定程序和行政处罚执行程序（见《行政处罚法》第五章、第六章），在决定程序中规定了简易程序和一般程序。但不论是按简易程序还是按一般程序作出行政处罚决定，在决定之前，行政机关都应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述、申辩。行政机关的告知应该全面、客观。基本要求是行政机关及其行政执法人员在实施行政处罚的过程中，将应当让行政当事人知道的事项，通过合法途径和有效方式全面主动告知行政当事人。告知的事项大体是：一是应当将认定的有关违法事实告知当事人，使当事人知道因何受罚。二是要说明处罚依据。法无规定不施罚，使当事人知道受何法处罚。三是应当告知拟给予的行政处罚决定的内容，使当事人知道将受到何种处罚。拟给予的行政处罚决定，不是行政机关的最终的行政处罚决定，告知行为也不会给当事人权益方面带来不利后果，从法理层面讲，对于当事人其没有法律意义上的约束力。目的无非是让当事人明白可能承担不利的法律后果。四是告知权利并听取意见。应当向当事人交代的权利包括：处罚决定作出之前的陈述权、申辩权、听证权。因为行政处罚会给当事人权益造成损害，所以在作出行政处罚决定之前必须给当事人发表意见为自己申辩的机会。对于当事人的意见，必须充分听取，进行复核,当事人提出的意见正当，应当予以采纳。认定当事人的正当意见应以当事人的陈述、申辩是否是紧紧围绕其“违法行为”展开的，并且陈述、申辩的事实理由是行政机关尚未掌握且能影响对其行为定性、并能开脱其违法行为的有利的意见。而与其行为定性及作出处罚决定无关的狡辩、伪词等，应视为不当意见，不予采纳。行政机关的告知不仅在行政处罚决定之前进行，行政处罚决定作出后告知义务还应继续履行。但这次告知当事人的权利是其对行政机关的行政处罚决定不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼，但同时还应告知其应在一定的期限内履行处罚决定义务。

　　行政处罚决定要通过要式要件即行政处罚决定书方式发出，如果在此之前相对人放弃陈述、申辩、听证权，对行政机关作出的行政处罚没有异议，或者是提出的事实、理由及证据无助于开脱其违法行为，则行政机关便应适时制作行政处罚决定书并送达。行政处罚决定书所载内容应与先前告知的拟行政处罚决定内容等部分相一致，但如果行政机关采纳了当事人的合理意见，原认定的违法事实、证据及处罚依据有出入，改变了行政处罚决定内容，显然，此决定内容便与先前告知的内容不同，以后废先，是一个新的行政处罚决定。从执法程序角度讲，应当重新告知。另外，《质量技术监督行政处罚案件审理规定》也作出相应规定，即：“案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序”。可见，只要认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度发生变化，就应当重新履行行政处罚告知程序。

　　《行政处罚法》规定了在几种条件下，行政机关可以依法从轻、减轻或者免于处罚的情形。从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对违法当事人在几种可能的处罚方式中选择较轻的处罚方式或者在一种处罚方式下允许的幅度内按较低限进行处罚。从轻处罚便是行政机关在法律规定的处罚幅度内行使的自由裁量权，但行使自由裁量权要依法全面考量，不得有其他目的。行使自由裁量权时，要求行政处罚机关在法律、法规及规章规定的处罚幅度内，依法择选最能体现法律正义的选项，以期实现管理目的。幅度，指物体振动或摇摆所展开的宽度，比喻事物变动的大小。处罚幅度是法律、法规及规章对违法当事人设定的一个处罚金额额度区间。如货值金额1倍至3倍罚款、5万元以上20万元以下罚款等，参照《质量技术监督行政处罚案件审理规定》有关条文释义，处罚幅度内任何数额的变动，都应视为是幅度的变化或改变。

　　鉴于上述，《本案罚款幅度算不算改变》案中，Ａ县质监局将原罚款额10万元改为5万元，罚款幅度发生了改变。

　　（作者单位：黑龙江省肇东市质量技术监督局）

　　（作者单位：福建省建宁县质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年6月刊