构建立体化的监管防范措施

　　■文/游理荣

　　近年来，随着毒胶水、手机电池伤人、水龙头重金属超标等事件的发生，人们对产品质量安全的关注越来越高，如何转变监管角色，提高监管的风险预警能力，成为摆在我们面前的一个难题。

　　针对这一难题，国家质检总局于2009年启动了产品质量安全风险监测（以下简称风险监测）工作。经过几年的发展，风险监测工作在我国产品质量监督体系的定位实现了由“监督抽查的补充”到“重要组成部分”的转变，全国风险监测工作机制已初步建立，组织网络体系已经基本健全。广东省广州市于2012年5月正式成立了广州市质量技术监督局产品质量风险监测和预警评估中心，挂靠在广州市标准化研究院。2012年10月正式出台了《广州市生产加工环节产品质量安全风险监测和预警工作管理办法（试行）》和《广州市生产加工环节产品质量安全风险监测和预警工作实施方案》。同年10月还正式创办了《产品质量安全风险监测和预警信息简报》。2013年6月正式下达了移动电源、报纸、汽车内饰用纺织品为第一批风险监测项目，标志着广州市风险监测工作正式进入正轨。

　　本文对比了我国和国外风险监测工作的差距，结合广州市风险监测工作开展的情况，浅谈了当前应如何提高我国风险监测工作的有效性。

　　风险监测工作存在的不足

　　1．相关法律法规不健全。

　　国外先进国家关于产品质量安全有比较完整的法律体系，对产品质量安全使用法律(令)法规进行强制要求，对达不到要求的产品禁止流通并追究相应责任人的法律责任。例如：美国的《消费品安全改进法》、欧盟的《通用产品安全指令》、加拿大的《加拿大消费品安全法》等。相比国外，我国有关风险监测法制体系的建设明显滞后，在产品质量安全方面的专项法律法规较缺乏，只在《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《计量法》、《标准化法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《认证认可条例》等法律法规有部分内容。目前，国家质检总局出台的《关于进一步加强产品质量安全风险信息管理工作的指导意见》、《关于加强产品质量监督风险信息管理工作实施方案（试行）》，以及即将出台的《重点工业产品质量安全风险监测工作规范》等文件多为部门指导性文件，尚未上升到法律法规的范畴。

　　2．监管主体能力缺失。

　　目前，我国产品质量监管体制主要以分段监管的模式为主，以主观、静止的方式划分了产品生产、流通、使用等各环节，但事实上，从产品的生产到流通、消费，各个环节并不是一个顺序不可逆的关系，它是人类生产活动的自然形态，各环节往往有交叉甚至反复。这种分段监管体制势必造成了各监管部门职能的交叉和监管缝隙的存在。具体到实践中，产品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚，往往会造成部门利益冲突，互相推诿扯皮或争权夺利，产品安全信息交流不畅等问题，导致监管主体能力缺失。

　　风险监测工作是一个系统工程，包括风险信息采集、风险评估、风险预警、风险处置等多个环节，牵涉到工商、农业、卫生、环保、海关、检验检疫、公安等多个部门。以广州市风险信息采集为例，风险信息的来源应包括质监工商的监管信息、卫生机构的产品伤害信息、消费者投诉举报信息等，但目前信息采集来源主要还是整合质监内部资源为主，如收集投诉举报、执法监管、主动风险监测、实验室检验检测等信息。虽然计划与消费者协会、卫生部门建立合作机制，但是这种机制推进缓慢，仍处于探索阶段。同样，风险处置也非一个部门能够解决，除了质检、工商部门之外，可能还涉及到公安、司法等部门。

　　3．相关标准滞后和监管错位。

　　开展风险监测工作与我国产品标准现状息息相关，两者相辅相成，互为制约。当前我国产品标准化工作面临两大难题，一是我国现行产品标准的制修订，特别是涉及产品质量安全方面标准的制修订明显滞后我国社会经济发展现状，而安全类标准应是政府应该大力支持和加强监管的。二是政府对产品标准监管存在错位现象。由于政府部门没有充分放权，社会组织和民间团体参与标准制修订活动的积极性不高，各类标准化委员会的作用未充分发挥。归根结底，标准的话语权和主动权应该掌握在企业自己手里，但是当前我国部分企业对标准工作缺乏应有的热情和主动性。

　　4．风险监测信息平台建设落后。

　　美国消费品安全委员会（CPSC）主要依靠国家电子伤害监测系统（NEISS）、国际贸易数据系统（ITDS）、自动化商业环境（ACE）三个系统收集风险信息，并设立了公共数据库（公共门户和企业门户），供消费者和企业了解相关产品的风险信息。例如：消费者只要一打开美国消费品安全委员会的网站主页，就在显要位置到举报投诉的入口（提示按钮），同时对如何开展投诉有详细的指导，即便是一个新手，也可以非常顺利地完成信息提交。因此，美国的产品质量风险管理体系得到民众的广泛参与，积累了大量的风险信息数据，为风险管理的深入推进奠定了良好的基础。

　　欧盟的RAPAX系统是以各国的国家联络点为支点，将从欧盟各国的国家联络点收集到的产品风险信息和处理方式等信息发布出来，每周发布一次。系统会对存在质量缺陷的产品，进行及时、准确的通报，对消费品所产生的不同程度的危害进行相应程度的处理。产品都会有类别、名称、款号批号、品牌、生产地等详细的基本信息和相关案例会被通报在RAPAX系统上。

　　相对美国、欧盟等国建立的风险监测信息系统，中国各个产品质量监管责任部门信息相对封闭，信息交流不足，民众参与程度低。我国统一的产品质量风险管理信息平台尚需完善，就目前而言全国产品质量安全风险监测协作网尚未对外开放，仅面对政府部门和协作网成员单位，风险信息交流机制虽较之前通畅，但风险信息相对封闭，与民众之间的信息沟通和互动方面做得还不够。

　　5．风险监测人才队伍后劲不足。

　　队伍建设是事业发展的根本。对风险监控工作来说，由于刚刚起步，人才队伍明显后劲不足。主要体现在专家库建设跟不上工作进展要求。风险分析、风险研判等工作离不开专家的参与，从广州市近年来开展的风险监测工作来看，专家参与的广度和深度都有待于进一步提高，部分专家虽然熟悉相关业务领域，但对风险监测工作的原理、风险评估的原则等内容了解不深。其次，产品质量风险管理是一项政策性、导向性和技术性很强的工作，熟悉风险管理和政府宏观监管的人才也同样不足，这就直接制约了产品质量风险管理实施的动力和效果。

　　提高有效性的措施

　　1．构建立体化制度体系，加强对风险监测工作的支撑。

　　加强制度建设，进一步规范风险监测工作，是强化产品质量安全监管的机制保障，要力争用3年～5年的时间构建具有我国特色的风险监测工作的立体化制度体系，为风险监测工作的进一步深入推动和发展提供有力的支撑。

　　一是打好基础，做好顶层谋划，强壮“树干”。主要是从法律层面制定一系列文件，对风险监管体制建设、机制管理等工作进行定位和指导，加快出台《重点工业产品质量安全风险监测暂行管理办法》等文件，使风险监测工作有法可依。二是完善制度，提供元素，丰富“枝叶”。就广州而言，具体就是学习和总结国外和我国各地风险监测的做法和经验，制定《广州市产品质量安全风险监测项目管理细则》、《广州市工业产品质量安全风险处置指南》等一系列工作规范，完善风险监测工作的各项规章制度，使风险监测工作有章可循。

　　2．加强部门协作，完善风险监管体制。

　　如何实现监管模式由“事后监管”向“事前预防”转变，统筹下好风险监测这盘棋，就必须坚持科学、开放的管理理念，打破一个部门单打独斗的局面，围绕产品质量安全监测工作各个环节，设计构建多方机构协作的工作体系，形成公开、透明与互动的风险监测方式，建立风险信息共享机制、交流机制和合作应对机制，使风险管理体系超越部门界限。

　　笔者认为在我国不断深化行政体制改革，逐步探索建立大部门体制的前提下，应合理协调质监、工商、卫生、环保等部门职责，理顺职能交叉和监管盲点，更好地加强产品质量安全监管职能，可从如下两个方面考虑。其一，逐步建立以产品类别为主线的监管方式，减少多头管理和监管缝隙。实施产品分类，建立以风险监测为主的监管目录，实现产品从设计、制造到使用、回收等的全过程监管。其二，实施风险等级划分的分级监管。根据风险评估的原则，划分产品风险等级，对风险大的产品实施重点监管，从而达到合理配备行政管理资源，实现最大化的风险控制。

　　3．创新标准监管方式，为风险监测工作提供科学依据。

　　笔者认为有关产品的标准实质上可以分为两类，一类是质量安全类标准，另一类是非质量安全类的标准。我们应该适度放开非质量安全类标准中部分标准。例如：放开有关舒适度、耐久性、规格等方面的标准，这类标准可由企业自行制定，充分发挥市场优胜劣汰的竞争作用。政府部门应大力加强产品质量安全类标准的制修订，将此类标准纳入国家强制性标准，鼓励企业制定高于国家质量安全标准的企业标准，逐步缩小与国际标准和国外先进标准的差距，提高我国产品的质量安全，规避贸易壁垒。

　　其次是要加快风险监测相关标准的制修订，虽然近年来我国已相继出台了《风险管理 原则与实施指南》（GB/T24353-2009）、《消费品安全风险评估通则》（GB/T 22760-2008）、《消费品安全风险管理导则》（GB/T28803-2012）、《消费品安全设计通则》（GB/T29289-2012）等相关标准，但是风险监测类的标准制定起步较晚，且开展风险评估涉及的行业范围广、产品多样，为此需要尽快建立一系列的标准，为开展各类风险监测工作以提供科学依据。

　　4．建立开放的风险信息公共平台。

　　一是在建立完善全国产品质量安全风险监测协作网的基础上，打造消费者和企业参与风险信息的公共平台。因为只有建立“阳光、透明”公共开放的平台，让广大消费者和企业真正参与，建立良好的互动和沟通，信息平台才能具备活力。二是加快产品伤害监测系统的建立，风险信息采集中重要的一部分是伤害监测数据，因此应借鉴美国产品伤害监测系统（NEISS）和欧盟伤害数据库（IDB）的成功经验，加快推进建立我国的伤害监测系统，能够及时提供产品伤害案例和相关数据，以便政府部门及时发出风险预警和采取风险处置。

　　5．培养综合型的人才队伍。

　　由于风险监测工作在我国是一项近年来刚推动的工作，加强人才队伍的建设对提高风险监测工作的有效性十分重要。一是要实质性推动国家产品质量安全风险评估专家委员会工作，充分发挥专家在产品质量安全风险分析方面的决策咨询作用。二是分行业建立产品质量安全风险评估专家库，重点开展风险评估、项目评审等相关工作。三是加强风险管理工作的培训，鼓励第三方检测机构、科研、教学加入风险监测工作，注重风险管理工作人员处置风险等工作能力的提升，加强技术培训理论研讨，提高风险监管的有效性，建立一支与产品质量安全风险监测工作相适应的专业队伍。

　　结束语

　　风险监测工作的开展对转变产品质量监管模式具有重要意义，在探索和推进该项工作时，总会遇到各种各样的困难和难题。如何有效地推进我国风险监测工作，避免资源浪费和效率低下，是我们当前应该总结和思考的问题。只有做好顶层谋划，理顺体制机制，打造“阳光、透明”的监管体系，加强人才队伍的建设，才能将风险监测工作不断地向纵深推进。

　　（作者单位：广东省广州市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年5月刊