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重构市场监管的“利器”
——产品质量监督抽查制度改革的难点透视
■文/本刊记者 苟 铭 图/邢立泽
新一轮的政府职能改革，通过建立权力清单，控制行政审批，实现简政放权。把职能的重心从事前审批，转向有效、权威的事中事后监管。质量技术监督部门作为重要的市场监管机构，强化自身的监管作用，有赖于一项重要的“利器”——这就是在我国实施了29年的国家监督抽查制度。产品质量监督抽查制度是政府对国内生产销售产品质量，实施监督检查的重要制度，《产品质量法》明确规定，我们国家对产品质量实施以监督抽查为主要方式的监督检查制度。这个制度实施29年来，在提高我国产品质量水平、规范市场秩序、维护质量安全、促进经济发展中，发挥了举足轻重的作用。
由于前些年质量技术监督系统把主要精力放在食品及相关产品的质量安全监管上，在执法和技术能力建设上专注于食品安全，产品质量监督抽查几乎就成了食品监督抽查，食品监管职能划出后，产品质量监督制度在新形势下面临“重构”。武汉大学质量发展战略研究院院长程虹在评价产品质量监督抽查制度时称，这项制度是以市场在资源配置中起决定性作用为前提，保障了政府以有限、科学、理性的原则做好事后质量监管，符合市场经济的基本要求。
回顾历史，我们不难发现，产生于上世纪80年代的产品质量监督抽查制度，是随着改革开放而产生的，本身就是改革的产物。产品质量监督的发展历程，就是一个伴随我国市场经济体制不断完善和法制化国家进程不断加快而逐步建立、完善、规范和发展的历程。
3月18日，国家质检总局召开局长办公会议，专题研究深化产品质量国家监督抽查制度改革的有关工作。会议决定以“五个突出”,即：突出消费品质量安全监管和电子商务产品质量监督，突出质量评价特别是发现质量问题的功能，突出系统联动作用，突出质量社会共治，突出责任追溯和后处理等为关键，深化国家监督抽查制度改革，增强监督抽查制度的权威性和有效性。
而对于此次国家监督抽查制度改革设计的指导思想、工作目标、基本原则和主要工作措施，据国家质检总局产品质量监督司司长梅建华向记者透露，总局仍在进一步地讨论和研究，具体文件至少要等一段时间后才会公布。
难点一：针对消费品的监督抽查如何突出
武汉大学质量院院长程虹告诉记者，政府的精力毕竟是有限的，应该有所为，有所不为，如欧盟就侧重于高危险高安全的产品监管。我国政府也应该突出消费导向，要高度重视消费品，关注消费者，把监督重点调整到消费品监管上来，侧重于消费品的抽查很有必要。之前，我国的抽查范围过于广泛。他建议，对检测项目要突出安全、卫生等强制性标准要求。同时，加大对重点消费品的抽查频次，实行跨年跟踪监督抽查，但还要注意避免同一时间、同一地点的重复抽查。
随着政府职能定位的进一步明确，在新一轮政府职能改革的背景下，产品质量监督抽查从范围、内容，到制度设计都面临变化与重构。程虹建议，国家监督抽查制度设计也应该带有问题导向，对那些多次发现有问题，还有一些普遍性的问题，要加大抽查力度。
但这些问题如何才能发现？哪些消费品最容易出现问题？却是消费者最有发言权。
知名质量专家李正权认为，广大人民群众是最具有发现质量问题能力的，产品毕竟是由顾客来使用的。产品质量究竟如何，最终还是由顾客通过使用来判定的。特别是直接关系民生的产品，消费者通过消费使用，对其质量特别是质量安全往往更有发言权。在消费使用的过程中，产品质量逐渐显露出来，好与坏，优与劣，质量高与质量低，消费者往往最有感受。消费者的这种感受，应当成为质量技术监督部门确定产品质量监督抽查的重要“情报”和“线索”。此其一。其二，作为产品质量形成的参与者，企业的员工对产品质量可能存在的问题往往具有最直接的感受，甚至掌握着最直接的证据。掺杂、掺假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品以及不经检验合格就投入销售等违法行为，企业的员工往往最知情。
产品质量监督抽查制度还应当形成动态的管理机制。李正权建议，产品质量监督抽查制度要改革监督抽查计划。质量技术监督部门在制定计划时要防止“闭门造车”，按部就班，一成不变。应当更多地从消费者角度来考虑抽查什么产品、抽查哪家企业的产品以及怎样去抽查。对消费者有反映、有投诉的产品，对新闻媒体曝光的产品，应及时纳入计划，或作为应急处置进行抽查检验。建议每年的监督抽查计划应当为临时决定的抽查对象留足一定比例。加强与新闻媒体的合作，更多地通过明察暗访方式进行抽查，更多地从市场中抽查。特别是对消费者或新闻媒体送上门来的产品，不应搪塞推委，更不能一律不予受理，可以制定相应的办法来规范，将其纳入监督抽查的范畴。
近年来，广东省质量技术监督局在产品质量监督抽查上，提出“不合格品发现率”，用“发现率”取代过去关注的“合格率”，旨在提高监管的针对性。理念变了，操作的着力点也变了。经过不懈的努力，取得了积极的成效。
浙江省质监局省在去年的12月通过媒体发布了“你点我查”的征集消息，向社会公众征集抽查的具体产品。征集信息可以通过微博、微信、电话、邮件等多种形式反馈。
“国家质检总局每年都会发布《全国重点工业产品质量监督目录》，浙江省在总局目录和我省产品目录基础上，结合新闻媒体报道、社会意见、群众关注，以及质量突发事件所反映的问题，确定监督抽查的产品。”浙江省质监局产品质量监督稽查处处长沈华清说，以往进行监督抽查的项目基本上都以“目录”为基础，而这一次的“你点我查”却把权力交给了普通老百姓。
这样做的目的，一是为了了解并满足百姓对消费品的质量需求，把社会需求强烈、民意诉求高的产品纳入到监督抽查的范围之中，由老百姓“点菜”，质监部门按单“做菜”。二是“通过征集活动，让产品质量监督抽查更贴近民生、符合实际，取得社会的支持和认可。”沈华清说。
最近，这份“菜单”终于出炉了，老百姓“点题”的113种产品将成为2014年浙江省质监局的产品质量监督抽查对象。
正在进行类似尝试的还有陕西省质监局，该局已通过省内新闻媒体、省局政务网等公众媒体和网站，以“今年查什么消费品，质监请你点”“你点我查”等为题，公开征集2014年监督抽查的消费品类中的具体产品。
难点二：电商产品怎样监督抽查
然而，电子商务产品质量问题却引起了全社会的普遍关注。三无产品、假冒伪劣产品、质量不合格产品充斥，网购消费者经常受到质量问题困扰，有的甚至遭遇投诉无门的尴尬。
据业内人士分析，作为一个新兴业态，电子商务的市场潜力因质量监管不力而难以激发。进入电子商务领域的产品生产和销售主体追溯困难，线上交易，线下交货，监管机制如何植入，缺乏清晰的思路。此外，现行法规标准体系也不能适应客观需要。现行的法律、法规、标准、规范几乎都是用于传统线下产品质量监管和服务，电子商务产品质量的监管面临“无法可依、无计可施、监管缺位、服务滞后”的困境。尽管目前电商平台企业自律措施也日益加强，但不能掩盖这个领域缺乏政府监管的尴尬。这在一定程度上使电商平台成为问题产品的泛滥温床。
国家质检总局产品质量监督司副司长孙会川曾提到，根据政府部门去年开展的风险监测结果，电商渠道销售的产品存在较大质量问题，不少品类的合格率不足50%，甚至有1/4网络销售的商品为“三无产品”。
因此，如何对电子商务产品建立监督抽查制度，成为了此次国家监督抽查制度改革的一大重点。因为传统的线下抽样方式运用于网上抽查还面临诸多困难和问题，需要抓紧出台适应电子商务特点的产品质量监督抽查办法，确保网上抽查的合法、规范、有序。
产品质量监督抽查制度的高层设计者们显然注意到新情况新问题。在质检总局提供给媒体报道国家监督抽查制度改革的新闻通稿中，对电商产品的监督管理，用了这样的表述：“关注商品销售新业态，扩展抽查领域，加强电子商务产品质量监督抽查，组织在电子商务集中地区开展调研，研究典型经验，拿出好的监管方式在全国推广。”
记者把眼光投向了电子商务的重镇——杭州市。
据悉，为规范电子商务的市场环境，去年杭州市质监局创新开展了“网上产品质量监管模式研究与示范”项目，后经国家质检总局立项，授权杭州试点建设“国家网上产品质量监管协作平台”。
据杭州市质监局局长邵新华介绍，整个项目分三年三期实施，主要围绕网上产品质量监管抽查、应用“大数据”技术开展网上产品质量风险预警和探索电子商务企业第三方诚信评价机制等九大课题的研究与应用。
杭州市质监局在产品质量监测处置中心的基础上，又建设了国家质检总局电子商务产品质量风险监测中心，中心主要任务是接受质检总局的委托，建立电子商务网上产品质量风险监测平台，收集、分析、研究电子商务网上产品质量风险信息，提出产品质量风险监测建议；协助编制电子商务产品质量风险监测实施方案；对风险监测结果开展分析、研判，形成产品质量分析报告；研究提出加强电子商务产品质量监管的政策措施建议；承担质检总局委托的其他与电子商务产品质量风险监测、国家监督抽查等有关工作。质检总局正准备利用此平台开展电子商务产品质量提升行动，推动电子商务产业的健康发展。
经过一段时间的实践，对电子商务产品采用“网上抽查、源头追溯、属地查处”的监管机制，已经得到质检系统的认同。
2013年4月，桐乡市质监局通过网上监测，发现一家网店销售的蚕丝被价格明显低于实际价值。质监部门怀疑这家网店可能存在制假违法行为，于是通过与当地公安机关合作，查询到了这家网店的ID地址。
接下来的半个月时间里，执法人员在这个ID地址附近蹲点，通过跟踪快递公司取件等方式，查到了这家网店的生产加工场所。质监执法人员认为属于生产销售以假充真的产品，而且涉案货值已经达到刑事追诉标准，移交给了公安机关。
截至目前，浙江省共查获了涉及网络销售假冒伪劣产品案件20余件。其中杭州市质监局检查了5家网购产品属地生产企业，涉及服装、瓜子仁、山核桃、藕粉四种产品，其中有3家企业生产的4个批次的产品不合格。宁波、温州、台州三地质监局实地检查了6家网购产品属地生产企业，涉及安全插座、转换器、龙头、奶瓶四种产品，其中3家企业生产的3个批次的产品经检测不合格。
“如果制售假冒伪劣产品的场地在省内，就由属地质监局直接查处。如果追踪发现在省外，我们会联系当地的质监部门去查处。”浙江省质量技术监督稽查总队总队长方华告诉记者。
另外，山东省青岛市质监局也发布了《电子商务产品质量信息服务管理办法》，该办法建立了电商产品质量监督抽查制度，采用在线随机选购的方式进行抽样检验，避免了传统入库抽样可能产生的采样偏差。
难点三：监督抽查技术操作层面如何变化
在这些薄弱环节和问题中，承担着监督抽查任务的检测机构与监管部门的关系，亟待重新构建，相关制度安排在理念和机制上，改革的任务也最为艰巨。
质检总局曾组织对承担国家监督抽查任务承检机构开展了一次工作质量检查，共检查机构752家，采取省级质量技术监督局全面普查与总局重点抽查相结合的方式，统一检查内容，实行百分制考核评价，组织专家现场逐项核对打分，对发现问题的项目相应扣分。经统计分析，被检查机构检查结果的平均分是93分。其中，100分只有5家，占总数1%；90—99分的有612家，占总数的74%；70—80分的有17家，占总数的2%。如此看来，检测机构的能力不是大问题，如何激发他们的市场活力才是关键。
目前，检验检测机构的转企改制工作开始启动。在新的形势下，国家监督抽查制度改革设计会对承担监督抽查的技术机构选择作何变化让人期待。
程虹认为，过去，我们的抽查主体和执法管理都是由政府负责，而承检机构也是由政府管理的技术机构来承担，既当裁判员又当运动员，这是需要改变的，就如法院自己不能做司法鉴定一样。对抽查的技术性工作，完全可以对社会实行招标，谁的价格合理，谁的工作质量好，就可以赢得这个标的。政府购买服务的方式还可以缓解检测面大，技术力量不足的问题。
目前，浙江省质监局已经开始对承担监督抽查机构从以往的行政指定确定中退出，加强通过招投标的方式确定承检机构；上海市质监局也开始探索采用竞争性选择承检机构的新模式，组织专家对检验机构承检申请材料进行评审，好中选优，提高政府采购资金的使用效率，提升监督抽查的效能。
产品质量监督检查是政府提供的公共物品。对质量安全进行有效的监管，为公民创造一个质量安全的环境，政府的基本职责。令程虹担忧的是，在实际工作中，监督抽查的职能成为很多地方谋利的工具，目前监督抽查所需的一部分费用向企业收取，使政府部门与所监管企业的关联性非常高。公共权力行使的成本，大部分要由监管对象支付。这样一来，产品质量监督检查就会变异为利用政府的行政权力向企业强行收取费用的行为。而检查对象通过向监管部门寻租，可以获得对自身有利的收益。监管部门的被俘获，不仅损伤了政府的公信力，而且严重损害消费者权益，忽视、背离和损害了社会公共利益，也就背离了产品质量监督抽查制度的初衷。
因此，程虹建议，为保证监督检查的公正性、独立性，政府应该对产品质量监督检查所需要的实验室、检测设备以及人员等要素，投入足额的资金保障，使其不需要与检查企业发生利益关系，从而保证其公共权力的正当行使。
据记者了解，在监督抽查抽样方面，浙江省质监局已经开始从单一的抽样思维模式中退出，加强向生产抽样、市场买样并举的方式转变。
另外，国家监督抽查的质量检验判定依据是被抽查产品的国家标准、行业标准、地方标准和国家有关规定，以及企业明示的企业标准或者质量承诺。李正权说，这种情况就会出现产品即使被抽查到了，由于产品质量的复杂性，相关标准的滞后性，不少质量特性或影响质量特性的质量检测项目也可能不能检测或不去检测的现象。以三鹿奶粉事件为例：安徽大头婴幼儿事件发生后，才将蛋白质含量作为奶粉质量检测的必检项目。由于要检测蛋白质含量了，不法分子便在牛奶中加入号称“蛋白精”的三聚氰胺来提高蛋白质含量，而三聚氰胺却没有及时纳入质量检测的范围中来。
李正权认为，政府应该加强对质量安全风险的研究，及时更新所抽查产品中的安全与健康指标，与国际相关数据比对、与风险监测结果相统一。这样，才能真正把产品质量监督抽查制度打造成一把市场监管的“利器”，确保消费品安全。
相关链接
国家监督抽查制度历次改革历程
>>20世纪80年代中期，国家监督抽查制度诞生。
>>1989年，实施全国统一监督检查。
>>1994年，第一次进行专项监督抽查（农资）。
>>1999年，开始编制“国家监督抽查产品目录”。
>>2000年，根据产品质量国家监督抽查结果开展区域质量问题整顿。
>>2002年，创新提出新时期完善国家监督抽查制度的新思路，即在国家监督抽查工作中强化“六性”（有效性、权威性、针对性、可比性、社会性、统一性）。并首次实施产品强制收回措施。
>>2004年，建立全国质量监督抽查工作上下联动、左右互通、层级管理的有效监督机制。
>>2005年，在全国范围内使用产品质量监督抽查统一文书。
>>2014年，围绕“五个突出”增强监督抽查制度的权威性和有效性。
《中国质量技术监督》2014年4月刊
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