政府信息公开补正告知行为 是否属于复议范围

　　【案  情】

　　2013年10月11日，职业举报人张某向浙江省杭州市A城区申请公开“杭州市质量技术监督局A分局的食品安全监督管理工作计划、部署”，A分局收到其申请后，向张某邮寄送达了《政府信息公开补充证据材料告知书》（2013）第2号，以无法证明申请人李某与所需信息的生产、生活、科研等特殊需要有关联为由，拒绝公开。并要求申请人提供所需政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关证据后，再行申请。申请人张某不服，于2013年11月28日向杭州市质监局提出行政复议申请，请求撤销被申请人A分局作出的《政府信息公开补充证据材料告知书》（2013）第2号，并责令限期公开。申请人认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十二条第二款：“县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”根据《食品安全法实施细则》第四十六条的规定，食品安全日常监督管理信息包括食品安全监督管理工作计划、部署。再根据《政府信息公开条例》第九条第四项：“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《杭州市政府信息公开规定》第十一条第四项：“公开义务人对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”因此，申请人申请公开的信息属被申请人应当主动公开的政府信息。被申请人依据《政府信息公开条例》第十三条、《杭州市政府信息公开规定》第十五条规定拒绝向申请人公开，并要求申请人提供所需政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要有关联性的证明，属法律依据适用错误。希望复议机关支持复议请求。

　　【审  理】

　　杭州市质监局收到该复议申请后，经审查认为：被申请人因申请人未说明申请公开的政府信息与其本人的生活等特殊需要有关联性而要求补充证据材料，该告知行为系被申请人在处理你申请事宜过程中的阶段性行为，对申请人权利义务不产生实际影响，不能认定为被申请人拒绝履行信息公开职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。

　　张某收到不予受理决定书后向上级部门提起了复议监督。上级部门认为，本案应当属于受案范围。补正告知行为属具体行政行为，申请人认为其权益受到侵害有权行使救济权利，且被申请人A分局在《政府信息公开补充证据材料告知书》中还告知了申请人的救济途径，因此，本案应属于受案范围，建议杭州市质监局受理并审理。最终，杭州市质监局受理了本案，经审理驳回了张某的复议申请。

　　【解  析】

　　本案在审理过程中，有四个焦点问题值得深入分析：

　　一是申请人申请公开的信息是否属于应当主动公开的政府信息。

　　我国并未制定《食品安全法实施细则》，申请人主张的公开“食品安全日常监督管理信息包括食品安全监督管理工作计划、部署”观点于法无据。“食品安全监督管理工作计划、部署”没有纳入“食品安全日常监督管理信息”的范围内。根据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第五十一条第一款规定“食品安全法第八十二条第二款规定的食品安全日常监督管理信息包括：（一）依照食品安全法实施行政许可的情况；（二）责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；（三）查处食品生产经营违法行为的情况；（四）专项检查整治工作情况；（五）法律、行政法规规定的其他食品安全日常监督管理信息。”可见，“食品安全监督管理工作计划、部署”并没有纳入“食品安全日常监督管理信息”范围内。该条例在起草过程中，曾将“食品安全监督管理工作计划、部署”纳入到食品安全日常监督管理信息中，但是正式文本公布的时候，已将“食品安全监督管理工作计划、部署”删去，不作为食品安全日常监督管理信息。从立法者的本意也可以印证食品安全日常监督管理信息并不包括食品安全监督管理工作计划、部署。故申请人申请公开的“杭州市质量技术监督局A分局的食品安全监督管理工作计划、部署”不属于行政机关应当主动公开的政府信息。

　　二是被申请人处理信息公开事项是否合法、合理。

　　根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，行政复议申请人申请公开政府信息，应当有“自身生产、生活、科研等特殊需要”。此外，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”这就表明，从立法本意上讲，行政复议申请人有义务就其申请公开的政府信息与自身生产、生活、科研的特殊需要存在关联性说明理由或提交证据材料。经审查，申请人提交的申请材料中，仅有一张申请表，其在申请表中没有合理说明申请信息系根据自身生活的特殊需要，也未提供申请信息公开与其“自身生产、生活、科研等特殊需要”有关联的证明材料，且申请人的身份信息和工作单位均不在被申请人辖区范围内。被申请人无法从申请的材料中得出行政复议申请人要求公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要具有关联性。考虑到申请政府信息公开是公民、法人或其他组织基于自身生产、生活、科研等特殊需要而享有的权利，为此，被申请人在收到信息公开申请后决定是否公开前，于2013年9月12日向行政复议申请人作出了《政府信息公开补充证据材料告知书》（（2013）第2号）告知其向被申请人补充能够证明申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要相关的合法、有效证据材料。被申请人的补正告知行为合法、合理。

　　三是告知补充证据材料是否侵犯了复议申请人的合法权益。

　　《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见（国办发〔2008〕36号）》第五条第（十四）项及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（五）项的规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。因为“生产、生活、科研等特殊需要”与信息公开申请人具有“切身”的紧密关联性，所以，审查“三需要”是决定行政复议申请人申请的政府信息是否公开的关键。被申请人向申请人提出补充相应证明材料的要求，具有正当性、合理性和必要性。

　　四是被申请人在《政府信息公开补充证据材料告知书》中告知了申请人复议、诉讼的救济权利及渠道，是否意味着申请人就享有了救济权。

　　被申请人告知补充证据材料的行为是被申请人在审查申请人的申请资格过程中的一种阶段行为，该行为并未对申请人的申请事项给出结论性意见，也没有对申请人的权利义务产生实质性影响。因此，申请人对补正告知行为不具有提起复议、诉讼的权利，并不能因被申请人的错误告知而凭空获得复议、诉讼的权利。

　　综上所述，笔者认为，申请人张某对被申请人作出的《政府信息公开补充证据材料告知书》（2013）第2号不服提起的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件，应当驳回申请人的行政复议申请。

　　（作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年4月刊