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质监行政处罚审查与决定程序 应符合上位法规定

2014-07-16 10:40:39 中国质量新闻网

质监行政处罚审查与决定程序应符合上位法规定

——对办理质监行政处罚案件审查与决定程序有关法律制度问题的探讨

  ■文/李  东


  程序正当是行政执法机关依法行政的基本要求,行政执法机关办理行政处罚案件必须遵循程序合法原则。质监部门作为重要的行政执法部门,查办行政处罚案件是基层质监部门的一项经常性的行政执法活动。笔者结合多年来从事质监法制工作实践,就办理质监行政处罚案件审查与决定程序有关法律制度问题,提出一些思考和建议。

  法律的有关规定

  行政处罚程序是行政处罚的一个重要内容。广义而言,行政处罚程序包括立案、调查、审查、告知、听证、决定和执行等程序。我国《行政处罚法》对实施行政处罚的审查与决定程序规定,除了适用简易程序由执法人员当场作出行政处罚决定外,对于适用一般程序和听证程序的行政处罚案件,该法第三十八条明确规定了两种审查与决定程序,即一般行政处罚案件实行由行政机关负责人单独决定制和重大行政处罚案件实行由行政机关负责人集体讨论决定制。

  对于行政机关负责人集体讨论决定程序,按照全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国行政处罚法释义》解释为“这里所说的集体讨论,作出决定,并非就如何处罚予以表决,行政机关首长可以对各种不同意见作出决定,因而它与行政首长负责制是一致的”。就是说,行政机关负责人集体讨论决定不应理解为是集体决定,并不实行少数服从多数的会议表决制,其运作过程中的集体讨论是一个民主集中制的过程。按照我国宪法确定的行政机关实行行政首长负责制的制度,最终是由行政首长作出决定。尤其是行政处罚决定是属于具体行政行为,其性质不同于抽象行政行为,更应当体现实行行政首长个人负责制的特点。

  案审委集体审理制度

  根据《质量技术监督行政处罚程序规定》,质监部门办理的除了当场处罚案件以外的立案查处的行政处罚案件,均实行由行政处罚案件审理委员会集体审理制。这一制度源于1990年7月16日发布,同年9月1日起施行的《技术监督行政案件办理程序规定》。1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》施行后,该部门规章的此项规定并未作相应修改,并且《质量技术监督行政处罚程序规定》也沿用了这一制度。质监系统在办理行政处罚案件程序中,规定实行该项法律制度是否存在某些问题,值得研究和探讨。

  (一)该项法律制度与上位法规定不相协调,存在部门规章规定与法律规定似有相抵触之嫌。按照《质量技术监督行政处罚案件审理规定》规定的质监部门案审委组成人员和审理案件的范围,与《行政处罚法》第三十八条规定并不是相一致的。一是《行政处罚法》规定的行政机关负责人应当属于是《公务员法》所指的机关领导成员,即一般是行政机关或者法律法规授权组织的领导班子成员,不包括其他人员。而案审委委员在内涵和外延上与领导班子成员可能会是不相同的,即有可能不是“一套人马”。甚至会出现行政机关中的个别领导成员不是案审委委员,造成对国家法律赋予的专项职权被剥夺的情况。二是《行政处罚法》规定是“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定”。即一般是对属于听证范围的重大、复杂行政处罚案件实行由行政机关负责人集体讨论决定制。而质监部门案审委审理案件的范围是全部立案查处的行政处罚案件。显然,两者讨论审理的案件范围是不相同的。

  (二)实行由案审委对于立案查处的全部案件进行集体审理,降低了行政效率。行政处罚的实施要求是一个迅速的行政执法过程,违法行为应当尽快予以追究,以保障社会秩序的稳定和有序。因此,行政处罚程序必须具有促进行政效率的功能。当然,行政程序应当体现提高行政效率和保护当事人权利的双重作用,遵循公平与效率兼顾的原则。但行政执法行为不同于国家权力机关即人大及其常委会的工作,也不同于法院、检察院等司法机关的工作。行政执法在保证公平的前提下,更侧重于追求效率。

  质监执法实践中,对于只要是立案的案件,哪怕是拟决定没收违法所得60元、没收3瓶劣质罐头等等,都要经过案审委开会审理。客观上,势必既增加了行政成本,又降低了行政效能。虽然《质量技术监督行政处罚案件审理规定》也规定,对于某些一般案件可由3名以上委员进行集体审理。但会议制本身,在某些情况下,是与提高行政效率相悖的。笔者认为,《行政处罚法》的有关规定,实际上已经科学地体现了公平与效率兼顾的原则。

  (三)不加区别地对全部立案查处案件进行审理,导致案件审理工作质量不高,尤其是影响了对大案要案的审理质量。一直以来,市、县级质监部门在日常执法工作中,承担着查办行政处罚案件的繁重任务。有的县级质监部门人员编制只有十二、三个人,每年要办理立案查处的行政处罚案件约近300件左右。按照对立案查处案件实行“件件集体审理”的原则,几乎每个工作日案审委都要开会审理案件。这样,就使得因“小案”审理的过于繁多,而对“大案”又不能集中精力认真进行审理,导致影响了保证大案要案的审理质量。

  质监部门法制机构通过执法案卷评查发现,相当一部分市、县级质监部门,疲于应付案审,并没有真正发挥案审会应有的作用。实际上,案件审理已经流于形式。不少基层质监部门反映,这一程序性制度存在弊端,难以真正贯彻执行。该项制度的设计实行,可能是更侧重于考虑吸纳集体的智慧和对个人运用权力的制衡。但在质监行政执法实践中,并没有达到其理想效果,甚至还与当初制度设计者的初衷大相径庭。

  (四)案件审理前期程序中,没有明确法制机构的职能作用。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》规定,“案审委办公室应当按照查审分离的原则设置。”而没有明确案审办设在法制机构。就是说,案审办可以设在法制机构,也可以不设在法制机构。根据法制机构的职责性质,《国务院关于加强法治政府建设的意见》再次重申,法制机构要“努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问”。因此,如果明确由法制机构承担案审办工作职责,可能更为合适。这也与某些省级政府规定的,在行政机关负责人集体讨论前,实行由法制机构审核制相协调一致。

  通过分析,可以看出,质监部门实行的由案审委对全部立案案件进行集体审理制度,该项制度存在着与法律规定相抵触和降低行政效率两大“硬伤”。

  实行法制机构审核制

  笔者原来所在的某市质监局,在《质量技术监督行政处罚程序规定》公布施行之前的几年时间里,根据《行政处罚法》的有关规定,并借鉴其他行政执法部门的经验,立案查处的行政处罚案件办理程序,曾一度实行了行政机关领导决定前,由法制机构审核制度(法律审核制)。据了解,目前建设、工商、烟草专卖、商务、公安、林业、新闻出版等行政执法部门办理行政处罚案件,均实行法制机构审核制度。这些行政执法部门并没有因为未实行对全部行政处罚案件进行集体审理的制度,而不能保证执法办案质量,并且质检系统的出入境检验检疫部门也是基本上实行了该项法律制度。而只有少数几个行政执法部门,是实行与质监部门完全相同的对全部立案查处的行政处罚案件都须经案审委集体审理的制度。

  行政处罚案件办理程序中,实行法制机构审核制度,是在遵循《行政处罚法》规定的立案查处的案件由行政机关负责人单独审查决定制和行政机关负责人集体讨论决定制两种决定程序的基础上,完善了作出决定程序环节前的审查(法律审核)机制,是行政处罚程序制度的有益尝试和探索创新。执法实践证明,实行这一制度,一是大部分一般的行政处罚案件,无需开会审理,经法制机构审核后,直接由行政机关领导审查作出决定即可,使行政机关的领导能有更多的精力审理大案要案。既减少了行政成本,又提高了行政效能。二是发挥了法制机构的职能作用,体现了行政执法机关内部的监督制约机制;明确了法制机构和行政机关领导的各自职责,有利于严格落实行政执法责任制。三是由专门的非办案机构进行认真审核,严格把关,避免了“件件开会”审理前可能出现的初审敷衍,从而能有效地保证办案质量。这项制度很好地解决了公平与效率的关系,即科学可行,又合法、合理。

  几年前,笔者代理某市质监局应诉的3起当事人对其作出的行政处罚决定不服提起行政诉讼案件,在行政处罚程序中,均是经该局的法制机构审核后,直接由局领导审查作出决定,而未实行经案审委进行集体审理提出处理意见后,再由局领导作出决定。上述案件经法院的一审、二审,均认定被诉具体行政行为即行政机关作出的行政处罚决定符合合法性与合理性要求,判决质监部门胜诉。从而这一行政处罚程序的运用,获得了司法机关的支持。但认真思考,如果当事人不是向法院起诉,而是首先向上一级质监部门申请行政复议,上一级质监部门很可能会因为被申请人作出的行政处罚决定,没有经案审会审理,认定违反法定程序,而撤销该具体行政行为。这种规章与法律规定程序的不一致性,可能会导致对同一具体行政行为行政复议机关审理与司法机关审理结果不同的尴尬局面。

  实行有关法律制度的建议

  笔者认为,目前,质监部门办理行政处罚案件在审查与决定程序中,实行的全部立案查处案件均须由案审委进行集体审理的法律制度以及这一制度规定的内涵,由于在理论和执法实践中,都存在着诸多问题,建议有必要进行修改,以完善质监行政处罚程序有关法律制度。

  (一)严格依照《行政处罚法》的有关规定执行,实行一般行政处罚案件由行政机关负责人单独审查决定制和重大行政处罚案件由行政机关负责人集体讨论决定制。将现行的查办立案案件实行一种作出决定的程序形式,改为实行两种作出决定的程序形式。对质监部门有关规章进行相应修改,明确细化规定两种决定程序不同情况适用的情形,以主要解决提高行政执法效能问题。

  (二)取消案审委制度,或者如果保留现行案审委制度,则应当将质监部门案审委组成人员明确规定为是行政机关负责人。修改质监部门有关规章,使部门规章的规定保持与《行政处罚法》相关规定的一致性。

  (三)实行行政机关领导决定前,由法制机构审核制。实行法制机构审核制,修改质监部门规章的有关规定,明确其法律依据。如实行案审委制度,则明确规定将案审办设置在法制机构。以强化法制机构的执法监督职能,保证行政处罚案件的审核质量,确保质监部门办理行政处罚案件的合法、合理、公正、高效。

  (四)明确规定,经行政机关负责人集体讨论决定的行政处罚案件,实行由行政机关首长作出决定制。在质监部门有关规章中明确规定,对于经行政机关负责人集体讨论决定的案件,根据行政机关实行行政首长负责制的原则,不实行少数服从多数的表决制,而是实行由行政首长根据集体讨论的情况最终作出决定,并承担相应的责任。

  综上所述,笔者认为,只有符合客观实际,科学、合理、可行的质监执法公正程序制度,才能在执法实践中真正贯彻实施,并保证执法公平。

  (作者单位:内蒙古包头市质量技术监督局)

  《中国质量技术监督》2014年4月刊
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