阳光执法是建立信任的有效途径

阳光执法是建立信任的有效途径

——运用法治思维和法治方式提升质监行政执法公信力问题研究

　　■文/沈 江

　　十八大报告中首次提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。“法治思维”和“法治方式”在十八大报告中“高调亮相”后，立即引起了全国人民及社会各界学者的强烈共鸣和极大反响。这不能不说是一个重大的转变。无容置疑，“法治思维”和“法治方式”是党中央基于对中国当前法治建设特定阶段的特定要求提出的，具有鲜明的时代性和针对性，对于进一步推进依法治国和依法行政具有十分深远的影响。法治思维和法治方式分别从思想和工作两个方面为实现依法治国指明了方向。通俗地讲，法治思维强调思想转变，着力地突出党对法治的理念态度；法治方式强调行为准则，着力在执行层面提出了要求。应该说，运用“法治思维”和“法治方式”开展日常工作是一般公职人员特别是行政执法单位公务员及一线执法人员所应具备的基本素质和重要素质。当下，质监部门也高度重视法治化建设，积极贯彻落实党的十八大精神，加强普法工作特别是强化法治思维和法治理念，不断地促进法治思维向法治实践方向转化。笔者认为，在质监部门中运用法治思维和法治方式开展各项行政执法工作至关重要，特别是对于推进行政执法公信力有着十分重要的积极意义。

　　行政执法公信力内涵

　　通常而言，公信力的主要内涵体现在两个方面：即“公”和“信”。公是指社会公众，也就是指普通公民、人民群众或老百姓；信则是指因信任、信赖而产生的认同和服从的心理感受，属于主体的一种心理认知现象，就是相信、信任、信赖、信奉等。目前，主流的观点认为公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力属于政治伦理范畴，其核心就在于信任、信赖。

　　政府公信力是政府机关的影响力与号召力，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度以及法治建设程度。同时，它也反映了老百姓对政府机关的评价以及对政府工作的满意度、信任度和赞誉度。实际上，政府公信力主要反映了老百姓对政府机关依法履行其职责情况的评价。基于这一点，政府公信力是维护国家稳定安全和整个社会秩序的重要力量之一。质监部门是重要的行政执法部门，其行政执法活动的公信力对于提升我国政府公信力也具有十分重要的意义。所谓质监行政执法公信力，是指社会公众对政府质量主管部门公职人员在质监法律、法规和规章等赋予的权限下从事行政执法活动及其权威性结果具有信任、信赖和心理认同感，并由此自觉地服从并认可质监行政执法活动及其权威性结果的一种状态和社会现象。由此可见，质监行政执法公信力是质监部门的公职人员依法行使职权中产生的公信力，是政府公信力的一种。

　　当前，普通公民的产品质量维权意识日益增强，对质监行政执法的公平、公正、公开的要求也越来越高。近年来，质监行政机关公务员和一线执法人员在从事行政执法工作，特别是在办案程序、调查取证、案件审理等方面的要求越来越严格，但是人大政协、外界公众、网络媒体等对质监行政执法活动的监督也越来越深入，切实提高质监行政执法公信力也显得尤其重要和紧迫。

　　产品质量安全重于泰山。质监部门作为主管产品质量的行政执法部门，其公职人员所作出的行政执法活动，事关产品质量安全、事关百姓民生、事关人身健康和财产安全，涉及到普通公民购买产（商）品的日常生活。质监部门及其公职人员的任何一次行政执法活动一旦出现问题、纰漏或不规范的现象，都会直接或间接地影响到质监部门的行政执法公信力。如果出现较大的负面事件且处置不好的话，可能会影响到一个政府甚至是一个国家的公信力。由此，加强质监行政执法科学化、规范化和法治化建设，提高质监部门行政执法水平和能力，是提升质监行政执法公信力题中的应有之义。

　　影响执法公信力的主要因素

　　如果扪心自问，目前全国质监行政执法公信力到底如何？恐怕质监部门多多少少会有些底气不足。近年来，质量安全事故频发，三鹿奶粉事件、问题馒头事件、问题校服事件……，这些产品质量和食品安全突发性事件不断把质监部门推向舆论的风口浪尖上。同时，也让更多的普通老百姓从中认识了三聚氰胺、黄曲霉毒素、禁用偶氮染料以及食品添加剂等许多鲜为人知的化学名词和专有术语。在新闻资讯高度发达、人人都是麦克风的当下，任何一件涉及到老百姓切身利益、尤其是威胁到人体健康和生命安全的突发事件完全有可能在一夜之间通过网络、微信等公共媒体和自媒体多种渠道呈几何倍数的迅速蔓延和扩散，或许还会带有某些严重的偏见，最终使得质监行政执法公信力明显下降，政府形象受到一定的损害。诚然，影响质监行政执法公信力的因素有很多，诸如信息公开机制不十分健全完善、利益诉讼表达渠道的缺乏以及一些职业申诉打假人的“恶意挑衅”、网络大V炒作等等，固然是其中的重要因素，但是更为根本、更为直接的原因在于，目前质监部门依法行政的水平和能力不高、执法存在不规范现象、工作责任心不强、执法信息不对称等。从更深层次的原因探究，影响质监行政执法公信力的主要因素或者说一个最为突出的问题就是质监部门及其公职人员运用法治思维和法治方式依法开展行政执法工作的能力有所欠缺。具体表现在以下三个方面：

　　一是部分从事质监行政执法工作的人员法治理念淡薄，甚至是无视法律。比如，近年来全国和地方各级质监部门由于未依法履职被问责的事情时有发生，也有一些人以身试法，触犯了刑律，被追究了刑事责任。在一些重大质量安全事故中不作为，严重损害了质监部门在老百姓心中的社会形象，具有强大的杀伤力，也在一定程度上影响了质监行政执法公信力。

　　二是消费品质量安全形势依然严峻。正如前面所述的一些公共质量安全事件，几乎每年都会有发生，而且有的是跨省市发生甚至波及全国。大家印象最为深刻的就是2008年的三鹿奶粉事件。毫无疑问，这起严重事件，不仅拷问了企业诚信和社会良知，而且还严重影响了政府公信力。毒奶粉事件在国内形成了一股“行政问责与司法问责风暴”。说到底，质监部门及其相关工作人员被问责的最主要原因就是监管不力、不严、不到位，依法行政的法治思维和法治方式能力明显不足。

　　三是质监行政执法信息不公开、不全面、不及时。作为政务信息，质监行政执法信息必须要依法公开，保障老百姓的知情权。但问题是，迄今为止，全国各级质监部门还没有真正将查处的全部行政执法违法案件公诸于众。同时，对于媒体曝光的产品质量安全突发性事件以及重大案件线索等，一些质监部门不敢或者不敢完全将违法的事实和查处结果公开。对于在日常执法检查中查获的案件，即使在官方网站上曝光了，不少质监部门很少披露查获单位或个人的基本信息，仅仅以某某公司、某某企业、某某人来代替，达不到信息公开、透明的效果。

　　提升执法公信力的对策建议

　　一是树立法治理念，严格依法行政，夯实提升质监行政执法公信力。法律乃天下之公器，法律面前人人平等。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。质监部门所有行政执法人员所从事的一切行政执法活动都应该在宪法、法律、法规等框架下进行，并行使法定职权。而依法行政则是执法公信力的基础和前提。离开了依法行政，执法公信力就无从谈起。质监部门依法行政的最终目的就是为了保障老百姓和相关企业的合法权益不受侵犯。质监部门公职人员尤其是具有行政执法权的一线执法人员要牢固树立法治理念，切实提升运用法治思维和法治方式来解决实际问题的能力。质监行政执法人员只有具备了法治思维和法治方式的理念，并严格依据法律、法规等要求开展行政执法工作，才能提升行政执法的公信力。

　　二是狠抓质监行政执法队伍建设，以严格的执法管理促进执法公信力的提升。一个部门执法水平的高低，人民群众看得最清楚。人民群众正是通过对一件件具体的行政执法活动的观察，来了解政府部门廉洁公正的情况。同理，人民群众切身感受到的公正与不公正，最能客观地反映我们质监部门的真实执法水平。比如针对食品安全突发性事件，时任上海市市长的韩正曾经明确地提出“五个最严”，即最严的准入、最严的监管、最严的执法、最严的处罚和最严的问责。但最终落实好不好，要靠社会监督、舆论监督，由人民群众来最终评判。这也正充分体现了运用法治思维和法治方式来严格执法管理并达到提升政府公信力的目的。通过加强对公职人员的普法教育和法制培训，健全完善科学规范的执法管理体系和严格的执法程序，真正确保执法刚正不阿，促进执法公信力的有效提升。

　　三是增强质监行政执法工作透明度，消除老百姓对执法的不信任、不信赖。阳光是最好的防腐剂，也是建立信任最有效的途径之一。只有保障了老百姓的知情权、表达权、参与权等涉及百姓自身的基本权益，就能够及时有效地消除社会的一时误解，最大限度地减少产品质量安全突发性事件的发生或者将已发生的突发性事件影响降低到最大限度。质监行政执法工作量大面广，面对的行政相对人和老百姓也较多，加大政务信息尤其是行政执法信息公开的力度，让人们知道质监部门行政执法工作的依据、程序和结果，从而提升执法公信力。质监部门可以根据法律、法规的规定，在官方网站上公开行政执法违法案件查处的基本情况（如案由、违法事实、处罚结果等）以及必要的执法信息等，供社会公众查询。针对媒体曝光的公共质量事件，质监部门应当第一时间组织执法人员或技术专家进行应急处置，并尽快公布执法检查或抽查结果，彰显质监部门的权威性和科学性。质监部门执法人员在执法过程中应当加强与行政相对人的互动，确保其依法享有的法律知情权、表达权、陈述权、申请回避权、申辩权、复议权、起诉权、听证权等相关权益，自觉地接受行政相对人的依法监督，使行政执法的每一个环节都在阳光下运行，在行政相对人的监督下运行。针对重大疑难案件组织“开门”办案或“开门”案审，定期或不定期地邀请人大代表、政协委员以及各相关职能部门、行风监督员、群众代表等亲身体验执法过程，参与案件办理或案件审理，全程监督执法行为，使具体执法行为做到“过程有监督，事后可复查”，从而保证执法透明，让执法行为沐浴在阳光下。通过推进政务信息和行政执法信息公开，把质监行政执法工作完全置于社会、舆论和老百姓的监督之下，增强了质监行政执法工作的公开透明度，最大限度地避免或减少了群体性公共质量事件或严重产品质量问题的出现，依法消除老百姓对行政执法工作的不理解和不信任。

　　四是突破制约法治的深层次障碍和阻力，努力塑造质监部门依法行政、公信力强的良好形象。笔者认为，制约质监部门实现法治质监、提升公信力的深层次障碍和阻力，不仅仅是法治理念的缺失、公权力的滥用、信息的不对称，而且更为重要的还有来自传统社会交往、人际关系准则的排斥和扭曲以及“潜规则”。不言而喻，现实社会人际关系最为复杂，“人情债”最不清楚，也最难还清。在质监系统中，这种人际关系也客观存在着，这是不容回避的现实。一些人认为，“水至清则无鱼”，“官场太清也不好”，允许人脉关系存在、允许“人情债”存在。诚然，官员也是老百姓，也是活生生的人。但是，公与私必须要分清楚，质监部门公职人员在行使职权、履行法定职责时，绝不能因为朋友关系、亲戚关系、上下级关系、圈子关系等影响执法公正，从而影响执法公信力。笔者认为，如果要想在当下社会环境和公共生活领域中，质监部门真正突破各种“差序格局”和“潜规则”的羁绊并在复杂的人情世故中“独善其身“，建立起体现社会公平正义的法治格局、制度格局、规则格局，必须要学会运用法治思维和法治方式来解决工作中存在的实际问题，特别是老百姓关注的现实问题以及相关利益诉求，这对于提升执法公信力有着极其重要的意义和积极的作用。

　　（作者单位：上海市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年4月刊