质监行政处罚管辖权的确定

质监行政处罚管辖权的确定

——由一则案例引发的思考

■文/杨初钊

　　本文围绕一则案例展开，分析阐述了质量技术监督行政处罚管辖权如何确定，“违法行为发生地”如何界定，就我国质量技术监督行政处罚管辖权予以探讨并提出些许建议，以利于今后的立法研究与完善。

　　所谓行政处罚的管辖，是指行政机关或者法律、法规授权的组织，实施行政处罚权限的划分和分工。行政处罚管辖权一经确立，行政机关或法定组织对于管辖范围内的处罚事件应当恪尽职守，认真处理，不得互相推诿、放纵违法行为；同时，对于不属于管辖范围内的事情也不得越权处罚。行政处罚的管辖包括地域管辖、职务管辖和级别管辖。

　　《行政诉讼法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。本条确定了行政处罚地域管辖的一般原则，即以违法行为发生地为原则，法律、法规另有规定的除外。《技术监督行政案件办理程序的规定》第五条规定，县级技术监督行政部门管辖本行政区域内发生的案件，但是依照本规定由上级技术监督行政部门管辖的除外。这两条关于管辖的规定，虽然文字表述上不尽相同，但表述的意思实际上是一样的，即质量技术监督行政处罚案件的管辖权适用违法行为发生地原则。《上海市质量技术监督行政处罚程序规定》第三条第三款规定，区（县）质量技术监督局（以下简称区（县）质监局）按照职责分工，负责违法行为发生在本区域内的质监行政处罚工作。

　　具体到个案，如何界定“违法行为发生地”，仍然存在着一定的分歧。下面，笔者举例分析如何认定违法行为发生地。

      案例

　　丙市甲公司注册地在该市A区，实际生产地在该市B区，甲故意生产一批不符合国家强制性标准的产品销售给C区乙公司，在运往C区的过程中途经E区。甲公司的行为构成了生产销售不符合国家强制性标准的产品。在这个案例中出现了众多地点，而确定哪一个是违法行为的发生地就成为了办理这个案件首先应当解决的问题。

　　目前，在行政执法实践中对“违法行为发生地”理解存在争议，主要有以下两种观点：一种是广义的理解，认为违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。另一种是狭义的理解，认为违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。

　　如果将A、B、C、E都列入违法行为发生地，A、B、C、E质量技术监督局都拥有该案的管辖权，据此得出“让其中任一质量技术监督局办理该案”的结论，显然是不利于提高案件的办理效率和全面实现执法的目的。

　　认定违法行为的发生地不是简单的从违法行为的着手地、实施地、经过地、结果地中任选一处，而应当在全面分析掌握违法行为发生、发展全过程的基础上，综合考虑违法行为造成的法律后果和社会影响，本着提高行政执法有效性和实现行政法价值的原则进行认定。那么具体到本案中，究竟应当由哪一个质量技术监督局行使管辖权呢？违法行为发生地究竟是如何体现的呢？
       

      解析

　　（一）丙市质量技术监督局没有管辖权

　　《行政处罚法》只明确了行政处罚适用违法行为发生地原则，并没有明确级别管辖如何确定。根据原国家技术监督局《技术监督行政案件办理程序的规定》第七条、第八条第二款之规定，丙市质量技术监督局管辖全市区域内发生的“有重大影响的案件”以及“有重大影响的涉外案件”。本案既不是有重大影响的案件，又不是有重大影响的涉外案件，因此，从级别管辖上讲，丙市质量技术监督局是没有管辖权的。

　　（二）E区质量技术监督局没有管辖权

　　E区只是违法行为的经过地，E区既没有甲公司的生产场所设施设备，也没有涉案违法产品的使用者。如果由E区质量技术监督局办理该案，将很难查清甲公司违法生产的具体情况，也很难掌握乙公司使用涉案违法产品的实际状况以及造成危害后果的严重程度，后续的行政处罚也很可能难以执行。认定E区为该案的违法行为发生地是不合适的，因此，E区质量技术监督局没有管辖权。

　　（三）A区质量技术监督局没有管辖权

　　A区是注册地，有观点认为，对于违法行为发生地的理解应当扩大解释，注册地也应当纳入违法行为发生地的范畴，甲公司注册地在A区，因此A区质量技术监督局有管辖权。

　　笔者认为，上述观点是值得商榷的。国家质量监督检验检疫总局法规司编写的《质量技术监督法律基础教材》中，明确违法行为发生地是指“违法行为的实施地或结果地等”。目前未见理论界的研究建议将违法行为发生地再扩大到注册地，也未见实务部门将注册地作为违法行为发生地的先例。因此，作为质量技术监督部门不可冒然将“注册地”作为“违法行为发生地”，不能由注册地质量技术监督局行使行政处罚管辖权，否则在现行法律体系下，可能导致行政复议和行政诉讼的发生。

　　（四）B区、C区质量技术监督局有管辖权

　　甲公司的行为构成了生产销售不符合国家强制性标准的产品。其既是产品的生产者，也是产品的销售者，其行为是一种复合的违法行为。就生产行为而言，B区是生产行为的着手地和实施地，C区是生产行为的危害结果发生地。就销售行为而言，则B区是销售行为的着手地，C区是销售行为和危害结果发生地，同时B、C两区都有可能是销售行为的实施地。

　　1．B区质量技术监督局对甲公司生产销售不符合国家强制性标准产品的违法行为有管辖权

　　甲公司违法生产行为发生在B区，认定B区是该案的违法行为发生地有利于恢复生产领域的行政管理秩序和扰乱的市场公平竞争环境。认定B区是甲公司违法生产行为的发生地，能及时查处甲公司违法生产的行为，使其履行合法生产的义务，能快速地恢复被破坏的管理秩序和市场环境，发挥行政处罚的教育作用。所以，笔者认为在本案中应当认定B区是甲公司违法生产行为的发生地，同时B区是违法销售行为的着手地，B区质量技术监督局对甲公司生产销售不符合国家强制性标准产品的违法行为有管辖权。

　　2．C区质量技术监督局对甲公司销售不符合国家强制性标准产品的违法行为有管辖权

　　C区是甲公司违法销售行为的发生地，C区质量技术监督局对甲公司销售不符合国家强制性标准产品的违法行为有管辖权。C区发生的销售行为和使用不符合国家强制性标准产品的结果，直接侵害了乙公司合法的财产所有权，潜在的隐患还可能造成更为严重的危害后果。认定C区是甲公司销售不符合国家强制性标准产品行为的发生地，能及时制止违法行为危害后果的继续发展，有利于相关部门采取措施消除隐患，能体现行政处罚的指导作用，保障人民群众的生命、财产安全，维护正常的社会生活秩序。

　　3．B、C两区质量技术监督局对甲公司销售不符合国家强制性标准产品的违法行为都可以取得管辖权。

　　《上海市质量技术监督行政处罚程序规定》第十条规定，两个以上质监部门对行政处罚案件都有管辖权，一般由先立案的质监部门管辖，与案件有关的质监部门应当配合案件的查处工作。具体到本案，B、C两区质量技术监督局对甲公司销售不符合国家强制性标准产品的违法行为都可以取得管辖权。由其中最先发现违法行为的质量技术监督局负责查办，依法给予甲公司与其违法行为情节和危害后果相当的行政处罚。同时，将案件有关情况通报给另一区质量技术监督局，两地执法部门齐抓共管、惩防并举，共同实现行政执法的根本目标。

       启示

　　（一）确定管辖权的原则

　　综上所述，确认个案具体的违法行为发生地时还应当注意把握以下两个原则。

　　一是要有利于提高行政执法有效性。将违法行为发生地作广义理解，囊括行为人实施行政违法行为的全过程，使违法行为人在其实施违法行为的各个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚，有利于行政机关及时制止违法行为，打击行政违法活动，便于行政执法机关对违法事实进行调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率。符合行政执法“便利、效率、为民”的原则。

　　二是要有利于实现行政法的核心价值。行政法追求的核心价值是秩序，并且强调秩序是社会生活的基础和前提。对行政违法行为的查处和打击就是要维护正常的社会生活秩序。一个行政违法行为侵害社会生活秩序往往表现为破坏行政管理秩序，同时侵害其他以实现秩序而得以保护的法益，比如：某一地区正常的市场竞争环境，某个自然人或法人合法的财产所有权，甚至是人民群众的人身生命健康。因此，将违法行为发生地作广义理解能更好地分析违法行为对行政管理秩序侵害的程度，掌握违法行为所侵害法益的种类和数量，全面评估违法行为造成的危害后果。便于行政管理者采取适当的措施，恢复正常的行政管理秩序，维护被违法行为侵害的法益，保障社会生活，实现行政法的核心价值。

　　（二）修订和完善现行立法

　　目前，质量技术监督行政处罚案件程序上的规定，所适用的仍然是原国家技术监督局1990年颁布、1996年修正的《技术监督行政案件办理程序的规定》。这部部门规章至今已经实施了将近15个年头。在这15个年头里，原国家技术监督局已经变更为国家质量技术监督检验检疫总局，原来的行政职能也已经发生很多的变化，尤其是通过政府机构调整和职能划分，增加了很多原来所没有的职能。随着经济社会的快速发展，这部部门规章已经越来越不适应市场监管的要求，很多制度层面的不完善和欠缺，这其中便包括了管辖制度。有关地域管辖、级别管辖、移送管辖、移转管辖以及指定管辖的规定只有零星的文字加以表述，更不要说制度本身是否完备。比如说，质量技术监督部门是否可以像法院那样，上级质量技术监督部门可以直接查处区（县）质量技术监督部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由区（县）质量技术监督部门管辖，等等，这些都需要通过立法加以补充和完善。

　　（作者单位：上海市崇明县质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年1月刊