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评估潜在风险 及时发出预警
——试论新时期我国产品伤害监测系统建设
■文/黄培东
2012年2月，国务院发布《质量发展纲要（2011—2020年）》,明确提出“要在我国建立产品伤害监测制度和完善产品伤害监测系统，通过收集、统计、分析与产品相关的伤害信息，评估产品安全的潜在风险，及时发出产品伤害预警，为政府部门、行业组织及企业制定防范措施提供依据”。当前，在新的历史时期，如何加快转变政府职能，创新产品质量监管手段，推进产品伤害监测系统建设，已成为摆在我们面前的一个重要课题。
定义与特点
（一）定义
产品是指能够提供给市场，被人们使用和消费，并能满足人们某种需求的任何东西。包括有形的物品、无形的服务、组织、观念或它们的组合。《产品质量法》规定，产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。伤害是指由于能量（如机械能、电能、化学能、热能、辐射等）作用于人体，超过机体耐受能力而导致机体损伤的现象。因此，所谓产品伤害是指消费者因接触或者使用产品所造成的人体各种伤害的总称。比如，烫伤、烧伤、中毒、道路交通事故等。
（二）特点
随着经济社会的快速发展，产品种类日益丰富，产品构造日渐复杂，产品质量问题也日益突出，因质量问题或消费者使用不当所导致的产品伤害事件不断增多。产品伤害已经成为全世界各国面临的一个重要的公共安全问题，并突出表现为以下三个特点：
一是产品伤害数量大。据世界卫生组织统计，伤害每年导致全球逾500万人死亡，为大多数国家居民的前5位死亡原因之一。伤害导致的失能调整寿命年（DALY）损失占各类疾病总损失的12.4%。我国每年大约有70万～80万人死于各种伤害，占死亡总数的11%。研究表明，各类伤害中产品伤害的比重达到10%以上。仅在欧洲，每年伤害事故导致死亡人数8万，受伤人数4000万，多数与产品伤害有关。
二是产品伤害耗费资源多。由于产品伤害具有的高发生率和高致残率，对消费者造成损害的同时，也消耗了大量的社会资源。在美国，与消费品有关的死亡人数为每年2.7万，受伤人数为每年3300万，直接经济损失达每年7000亿美元。产品伤害事故给个人和家庭带来了沉重的经济和精神负担，国家也要耗费大量的行政成本和资源参与实施事故调查、纠纷调解、医疗救助等后续处理工作，给国家和社会造成巨大压力。
三是产品伤害中质量因素明显。据中国消费者协会报告，每年全国消协组织受理的消费者投诉中，产品质量与安全问题占总投诉量的50%以上，始终居各类投诉的第一位。其中，2012年共受理投诉543,338件，产品质量与安全问题占总投诉量的53.3%，达28.9万件。以玩具为例，我国每年约64万儿童意外伤害致残案例中，玩具等儿童用品引发的伤害比率达30%左右。
重要意义
产品伤害监测系统，实际上是一种产品伤害统计、监测和跟踪系统。它是通过选择具有代表性的样本场所（监测点），持续、系统地收集、监测与产品有关的伤害信息（如伤害患者信息、致伤产品、事故原因、伤害情况等），并将有关信息及时传输、统计、分析、预测产生伤害的成因和特点，最终为政府等部门制定质量安全政策，实施质量安全管理，评估干预措施效果，消除质量安全隐患等提供科学依据。实践表明，加快我国产品伤害监测系统建设，建立健全产品伤害监测体系，对新时期创新产品质量监管机制，提高行政监管效能具有重要的现实意义。
一是创新监管方式，全面正确履行质量监管职责的有效途径。当前，质监部门承担着包括产品质量监管、特种设备监察、行政执法检查等诸多职能。但与监管职责不断递增相比，监管人员的编制数量增长缓慢，监管力量与监管对象不平衡的矛盾日益突出。在有限的行政力量面前，质监部门只有顺应形势发展需要，树立“预防为主、防控结合”的管理理念，加强宏观质量管理，创新质量监管机制，发挥社会市场资源作用，将有限的行政资源更多地应用于解决系统性、安全性等产品质量问题。从发展趋势来看，建设产品伤害监测系统将有助于实现这一目标，通过捕捉和发现产品质量问题形成的规律，及时发布风险预警信息，从宏观层面指导企业改进质量水平，引导消费者消费。通过科学分析和评估，及时发现系统性和安全性产品质量问题，组织实施缺陷产品召回，降低缺陷产品对消费者的伤害，减少社会资源的消耗。
二是拓宽信息收集渠道，提高产品质量监管水平的重要方法。目前，我国设定的产品质量问题信息采集渠道，主要包括监管部门监督检查、检验检测机构产品检验，消费者投诉举报、新闻媒体跟踪报道等。这些方式，一方面远远不能涵盖所有的产品质量问题，另一方面也存在信息归集的延时和滞后。比如监督抽查，传统的质量监管模式侧重于对产品的事中和事后监管，更多的是以点对点的方式进行，信息收集相对独立、单一和分散，难以形成规模效应，难以系统地分析和判断产品质量问题产生的原因。建立产品伤害监测系统，通过在一些特定场所（如医院、社区、学校等）合理设置监测点，有助于拓宽信息收集渠道，实现更快速、有效地提取信息。
三是实现质量风险预警，科学实施缺陷产品召回的重要手段。从本质上来看，产品伤害监测系统是为政府等部门制定政策、实施监管、消除隐患提供决策依据。因此，该系统的建立有利于监管部门更好地掌握区域乃至全国宏观质量安全状况，发现产品缺陷，实施缺陷产品召回，锁定、预警和控制不安全产品，实现预防和减少区域性质量安全事故的发生，维护消费者的合法权益，促进经济社会的健康有序发展的目标。
发展路径
2008年，按照国家质检总局的部署，总局缺陷产品管理中心联合中国疾病预防控制中心开展了产品伤害监测试点工作。通过不懈努力，目前监测点已扩展到全国15地42家样本医院，累计收集各类产品伤害原始数据22.9万条，基本建立起区域产品伤害数据库，为研究和分析区域质量安全状况提供了数据支撑。但必须看到，覆盖全国范围的产品伤害监测系统尚未建立，监测工作体系有待健全，产品伤害监测信息收集的及时、全面和准确还有待完善。当前，在推动产品伤害监测系统建设进程中，应当结合形势发展需要和质量工作实际，重点把握以下环节。
（一）厘清思路，统筹规划产品伤害监测工作发展路线
“思路决定出路”，产品伤害监测系统建设作为一项复杂的社会系统工程，需要统筹规划，按照“立足现有、着眼未来、循序渐进”的原则，科学合理地制定发展路线。
一是坚持立足现有。系统内，要充分发挥质监系统多年来工作中积累的企业监管信息、产品信息、风险监测信息等资源优势，加强资源整合，加快产品伤害信息平台建设，不断完善产品伤害信息数据库。系统外，要结合近年来我国卫生、公安等部门开展伤害监测工作，搭建了较为完备的伤害监测平台的现状，发挥大质量工作机制作用，加强合作，借势借力，将产品伤害监测模块增设、捆绑或导入其监测系统中，以此节约系统建设成本，增强信息采集能力。
二是坚持着眼未来。产品伤害监测系统建设是落实建立健全质量安全风险管理体系的重要内容，是提升风险防范和应急处置能力的重要保障。因此，该系统的建设应着眼未来质检事业发展，将产品伤害监测工作作为大质量工作的重要一环，将产品伤害监测数据纳入大质量数据的重要组成部分。
三是坚持循序渐进。产品伤害监测系统在国外历经多年发展才逐步完善，在我国尚处于探索、试点和起步阶段。考虑到系统建设的复杂性和艰巨性，因此，在整个系统建设过程中应坚持“小步快走”战略，加快理论研究、工作体系、运行机制、法律支撑等基础建设，循序渐进推进试点工作，逐步积累经验，为最终发展壮大创造条件。
（二）区分环节，着力构建科学的产品伤害监测运行体系
科学完备的工作运行体系是确保一个系统发挥作用的关键。按照工作流程，产品伤害监测运行体系可以分为信息采集、信息互通共享、信息分析利用三个环节。
一要加强资源整合，建立完善的产品伤害信息采集系统。产品伤害信息采集是有效掌握各类产品伤害信息的基础。我国产品伤害信息采集系统的建设，要注重发挥大质量工作平台作用，通过加强与卫生、公安等相关职能部门的协作，有效地利用现有平台资源。要注重拓宽信息采集渠道，在目前总局开展医疗机构产品伤害监测试点基础上，综合考虑城乡差异和地理分布，逐步扩大试点范围。同时，积极探索在社区、学校等特点场所开展产品伤害监测试点工作，提高信息采集的广度和深度。要注重丰富信息采集手段，以实现成果的应用转化为导向，不断健全和完善《产品伤害调查表（报告卡）》的项目和内容，提高信息采集的针对性和有效性。
二要加强信息互通，建立顺畅的产品伤害信息共享机制。完善的信息共享机制是提高获取产品伤害信息质量的关键。在信息共享机制建设上，质监部门应积极主动，靠前一步，发挥好自身资源优势。比如，在监测点布局方面，加强信息交换，将国家和地方产品质量监督抽查结果与监测点选取有机结合，指导相关单位将监测点重点向汽车、玩具、家用电器、日用消费品等产品和监督抽查合格率不高的地区倾斜。在信息传输方面，加快质监系统网络技术覆盖能力建设，大力推进网络直报系统建设，使本系统信息收集、传输平台能有效对接相关部门的信息系统，确保信息传输的稳定、及时和同步。在信息处理方面，加快产品编码系统的开发和建设，发挥编码的重要辅助作用，提高数据上传处理的准确性和可靠性。
三要完善体制机制，建立全面的产品伤害信息分析利用体系。产品伤害监测信息分析利用是整个系统建设的根本。要发挥产品伤害信息的作用，必须建立强大的信息分析处理网络。要健全组织架构，在系统内建立总局、技术机构（如缺陷产品管理中心）、省级局、基层局“四位一体”的工作体系，明确任务分工，界定职责范围，实现行政和技术的有机融合。要加强技术机构能力建设，着眼未来信息量的扩增，加快专业技术力量培育，建立专家队伍，提升对产品伤害信息甄别、分析、研判的能力，为形成客观准确的科学结论创造条件。要充实基层监管力量，发挥基层质监部门在行政监管、回访调查等方面的作用。要加强部门联动，加快形成部门协同配合和信息反馈机制，最大限度地发挥各部门协同配合作用。
（三）突出重点，全力构建稳固的产品伤害监测保障体系
产品伤害监测系统不是孤立存在的，其建设需要法律制度、信息技术、社会环境等多方面因素的辅助和支撑。
一要加快专项立法，有效地提供法律制度保障。完备的法律法规和制度体系，是产品伤害监测工作健康发展的保障。相关法律法规和制度的建立和运行，既有利于保障及时有效地采集、分析、处理、发布各类预警信息，也有利于规范产品伤害监测工作方法和程序，提高监测工作的科学性和有效性。目前，加强立法的主要任务是加强产品伤害工作理论研究和制度建设，通过借鉴国外先进经验，汲取相关部门好的做法，研究确定适合我国质量工作发展需要的产品伤害监测理论体系和制度规范。同时，加快《消费品安全法》等专项法律制度的建设，为产品伤害监测工作的开展做出科学规定。
二要加强信息平台建设，有效地提供专业技术保障。产品伤害监测系统具有技术性、时效性等多重特性，其信息的归集、评判、发布、应用等各个环节都需要信息技术的支持。因此，搭建产品伤害监测信息平台是推进系统建设的重要任务。特别是当前相关部门已经建立起相对完备的信息平台，要实现信息的有效对接，建立健全基于网络的实时、在线信息平台应当成为现时工作的重点。
三要加强宣传引导，有效地提供社会环境保障。要推动各级政府加强对产品伤害监测体系建设的经费支持，加大对产品伤害监测信息平台、工作体系、舆论宣传、课题研究、专项立法等工作的经费投入。要充分利用电视、广播、报刊、网络等现代传媒工具，大力开展形式多样、内容丰富、通俗易懂的产品伤害监测宣传教育，普及相关知识，在全社会形成一套产品伤害监测教育、培训和科研工作体系。要积极引导广大消费者认识、熟悉、理解、认同并最终参与到产品伤害监测工作中来，运用社会的合力，共同推进产品伤害监测工作的开展。
（作者单位：上海市质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2014年1月刊
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