关于质监行政处罚案件审理委员会工作机制的探讨

让机制更到位更有效

——关于质监行政处罚案件审理委员会工作机制的探讨

　　■文/刘嗣元 卿泽军

　　质监行政处罚案件审理委员会（以下简称“案审委”）是质监行政机关审理行政处罚案件的最高决策机构，在发挥集体智慧、防止错案、维护公平正义、预防腐败等方面发挥着积极作用。但是，随着“法治质检”的深入推进，案审委的工作机制还存在着一些与之不相适应的情形。如何改革和完善案件审理机制，使之适应“法治质检”建设的新要求，已成为当前质监工作中亟待解决的重要课题。本文拟通过对质监行政处罚案审委工作现状的分析，寻求改革和创新质监行政处罚案件审理制度的有效途径。

　　案审委工作机制的形成与发展

　　质监案审委的组织形式和运行程序经历了从无到有并不断发展的过程。1990年7月16日，原国家技术监督局发布的《技术监督行政案件办理程序的规定》确立了行政处罚案件集体审议制度。1996年10月1日施行的《行政处罚法》规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。1996年9月18日，原国家技术监督局发布的《技术监督行政案件审理工作规则》明确：“各级技术监督行政部门应当设立案件审理委员会，负责对本部门立案查处的案件进行集体审议。”2011年3月2日，国家质检总局发布的《质量技术监督行政处罚案件审理规定》进一步明确：“案审委主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任，副主任委员由质量技术监督部门有关负责人担任。”从此，质监行政处罚案件审理制度正式走向了规范化建设轨道，民主集中制和行政首长负责制的有机结合在案件审理工作中得以体现。

　　从案审委工作的机制形成与发展轨迹可见，案审委发挥了一定程度的规范行政执法行为和保证办案质量的功能，初步实现了质监行政执法实体正义和程序正义的有机结合。

　　案审委制度的实践反思

　　现行的质监行政处罚案件集体审议制度存在诸多问题，有待解决。

　　一是人员与机构的组成方面。

　　1.关于案审委的成员组成。无论是原来的《技术监督行政案件审理工作规则》，还是现行的《质量技术监督行政处罚案件审理规定》，对质监部门主要负责人是否必须担任案审委主任、哪位副职领导担任其中一个名额的副主任委员、其他行政副职领导是应当担任案审委委员、哪些业务机构负责人可以担任委员、不是业务机构负责人的机关工作人员可否担任委员等，均未作出明确规定。在实践中，案审委委员多数由质监行政机关的局长、主管法制（或者稽查）工作的副局长、法规处（科）长及相关内设业务机构主要负责人担任。由于对案审委的组成人员缺乏刚性规定，导致案审委人员组成不规范、运转不协调、工作不顺畅。一方面，因质监业务工作涉及计量、标准化、产品质量、特种设备安全监察、认证认可、工业产品生产许可等众多领域，仅由分管法制工作的副局长主持案审会议，而分管领导不参加所主管业务的行政处罚案件审理，恐难以体现案审委的行政处罚案件“最高决策机构”权能定位。另一方面，由于局领导和有关内设机构负责人日常工作繁忙，多数只在临近会议召开时才浏览一下案件调查终结报告，而案审办既要审查案卷证据，又要准备上会材料及通知委员等繁杂的日常工作，往往是案审办没时间认真审阅案卷材料、委员无法及时了解案情。如果委员事先不能仔细审阅材料，仅在会上通过听取办案人员口头汇报来了解案情，一旦办案人员的汇报不全面或者带有倾向性、片面性，将直接影响委员对案件判断的客观性、公正性和处理决定的正确性。

　　2.关于案审办的机构设置。现行规章只规定案审委应当下设办公室或者专职工作人员，按查审分离的原则设置。实践中，各地质监部门均未设专门的案审办，而是将案审办挂靠在有关业务机构。只是在挂靠形式上不同：有的是将案审办设在法制机构，由法制机构承担案审办的职能；有的是将案审办设执法管理机构，由执法管理机构承担案审办的职能；有的是设置专职案审工作人员，由其个人承担案审办的职能。案审办的现行机构设置，往往由于案审人员身兼多职，没有时间和精力专门从事案件审核工作，导致案件质量难以保证。

　　二是运行程序方面。

　　1．案审委的决策机制不健全。行政处罚案件审理实行案审委主任委员主持的会议讨论形式，虽然规定了承办人员介绍案情及提出拟处理意见，案审办介绍初审意见，参审委员发表意见并形成结论性意见等会议程序规定，但却对其中非常重要的表决程序和应当遵循的表决原则没有作出具体规定，往往使得案件处理的结论性意见难形成，不能达到案件审理会议的效果。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》中“案审委由五名以上的单数委员组成”的规定，似乎隐含有“少数服从多数”的寓意，但这种“犹抱琵琶半遮面”的表述，终究不是明确的原则规定。实践中，是执行少数服从多数的民主集中制原则、下级服从上级原则，还是行政首长负责制原则，全靠基层单位自己理解判断。即使采取表决形式决定案件的处理意见，也存在规则不清的问题：其一，若出现行政首长与案审委多数委员意见不一致的情况时，怎样民主、如何集中；其二，如果委员只参加会议，不发表任何意见，或者仅对案件作“讨论性评价”，是否算作履行了审理义务；其三，案审委员在案件审理中的权利与责任不明确，委员在履行参审的义务的同时是否应当享有表决的权利，没有规定；其四，在绩效考核的压力下，案件承办单位基于本位主义思想，仅发表对查办案件有利的意见，甚至游说其他委员赞同其观点，将影响委员们“忠于事实和法律”精神的体现；其五，案审委与党组会、局长办公会职责、权能界定不清，案审委的权威性难以发挥。

　　2．案审委责任追究机制虚化。《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》第二十六条规定：“集体讨论决定而导致的行政执法过错，决策人为行政执法过错主要责任人，参加讨论的其他人员为次要责任人，提出并坚持正确意见的人员不承担责任。”这种责任追究机制囿于设计的缺陷及规制的不足，在实际运作中虚化。表现为：一是责任承担分散，难以落实。责任承担主体既有集体责任又有个人责任。“案审办审而不定”、“案审委定而不审”等缺陷导致案审委决策错误时，陷入“形式上人人负责，实际中无人负责”的尴尬局面。二是没有案审委议事规则和案审委委员责任考核制度，极易导致一些委员怠于自己的职责或者不认真研究相关问题，在案件审理会议上不发言或者不认真发言，那么既不发表肯定意见也不提出否定意见的委员是否要承担责任；三是集体负责制使得案件承办人将案审委当作“避风港”。承办人为避免承担错案的责任，将一些证据不够确凿的拟从轻或者减轻行政处罚的案件提交案审委讨论，案审委决议的形式虽然消除了办案人员自身的职业风险，但却增加了案审委的行政风险。

　　3．征求专家意见缺乏制度规范。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十二条第二款规定：“案件审理可以根据需要，征求有关部门的专家意见。专家意见应当记录在案。”实践中，征求专家意见的形式各有不同：有的是聘请人大机关、政协机关、政府法制部门、公检法机关、高等院校的领导和法律教授作为常任法律专家库成员；有的是遇疑难杂症案件时临时约请有关专业人士。但是，对专家的选任、专家怎样参加案件审理、专家的意见怎样采纳等，没有规定。

　　完善案审委制度的思路及设想

　　笔者认为，随着全面推进依法行政和法治质检建设的逐步深入，案审委制度和功能也应与时俱进。

　　一是完善立法及相关规定。鉴于《质量技术监督行政处罚案件审理规定》未对案件审理委员会的决策方式和决策原则等问题作出明确规定，建议对其进行修正或者制订专门的《质量技术监督行政处罚案件审理委员会会议议事规则》，对案审委的组织原则、会议制度与程序、决策方式和案审委组成人员的条件与要求、职权职责、权力行使方式等作出详细的规定。

　　二是优化案件审理组织机构。

　　1.按照专业化要求选配委员。从案审委作为行政首长领导下的行政处罚案件的最高决策组织的基本属性看，其组成人员必然不仅限于局长、主管法制工作的副局长和其他业务部门的负责人，还需要吸收其他相关业务的主管领导和业务骨干的参与。因此，案审委的改革应当在两者之间寻求平衡。建议明确案审委中各类组织人员的比例，将那些虽不是机构负责人但业务娴熟、实践经验丰富的业务骨干，选聘、充实到案审委中，进而优化案审委委员的组织结构。同时，加大对案审委委员的培训力度，使委员的学习规范化、制度化，全面提高案审委委员素质。

　　2.进一步强化案审办的职能。案审办作为案审委下设的专门办事机构，应当充分体现其地位与作用。第一是增强案审办的职能，将案审办打造成隶属于案审委的高级智囊机构。第二是加强案审办建设，增加案审专职人员职数，实现人员的合理配置。第三是进一步明确、强化案审办的职能，减少案审办在现实工作中存在的阻力。

　　3.设置专职案审委员。专职委员的设置可采取以下三种形式：其一是作为法制机构的一员，在法制机构负责人的领导下专职开展案件审理工作；其二是作为执法管理机构的一员，在执法管理机构负责人的领导下开展工作；其三是独立于机关其他业务处（科、室）之外，高配行政级别，直接受行政机关主要负责人领导，对可能产生重大社会影响或者有重大意见分歧的案件专门履行案件审查职责。第一种形式有利于发挥法制机构的政策研究和法制监督优势，协助专职委员对提交案审委讨论的案件进行深入分析研究；第二种形式可以发挥执法管理机构的执法管理和执法协调优势，协助专职委员对具体案情进行全面深入了解。但是，这两种形式都难以保证专职委员有足够的时间和精力履行专职委员的职责，且不符合专职委员“专职性”的根本特征。笔者认为，第三种形式最符合专职委员“专职性”的特征，最能体现专职委员的地位，也能够保证专职委员有足够的时间和精力履行职责，应当作为质监案审机制改革的方向。

　　三是完善案审委运行机制。

　　1.增强行政处罚决策程序的民主性。按照“把权力装进制度的笼子”的要求，将“质量技术监督行政处罚案件审理委员会实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则”作为审理案件的基本议事原则作出明确规定。同时规定：“地方各级质量技术监督局局长在讨论重大行政处罚案件时不同意多数案件审理委员会委员意见的，应报请上一级质量技术监督局决定。”将《质量技术监督行政处罚案件审理规定》中的“主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任”、“案审会议由主任委员或者其委托的副主任委员主持”的规定，修正为“主任委员由质量技术监督局主要负责人担任”、“案审委员会会议由主任委员主持召开。主任委员因故不能出席时，应当委托一名副主任委员主持。受委托主持会议的副主任委员，应当在会后及时向主任委员报告该次会议作出决定的情况”。将民主集中制的“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”精神细化到案审委运行程序之中，使“行政首长负责制”与“少数服从多数”的两个原则达到协调统一。从而，在制度上弱化行政级别在案件讨论中的成分，使行政首长的权力得到制约，防止个人独断专行。另外，通过完善和建立案件处理结果的表决程序，使集体决策的智慧和作用得以充分发挥。

　　2.创新案件审理方式，提高案件审理效率。《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第六条规定“对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由2/3以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由三名以上委员进行集体审理”。但是，“较大数额罚款”的案件并不意味着是“情节复杂”的案件，可能不需要上会讨论；有些情节简单的案件可能对社会产生重大影响，需要上会集体讨论把关。对此，可通过加强案审办的建设、提高案审办初审质量，由案审办将拟审案件按照难易程度进行分类，实行“繁简分流”，使上会审议案件更具有针对性。

　　3.建立案审委委员考核与责任追究机制。为了贯彻权责相统一的原则，应将案审委讨论案件的责任作为执法责任制的一项重要内容。一是明确承办人、办案机构负责人、分管局长、局长的“责任链”，落实个人责任制，出现问题后，依据“责任链”追究有关责任环节的人员责任。二是明确案审委参审委员的义务，规定委员在审议案件时必须发表审议意见，特别是对案件的处理要发表明确的表决意见，杜绝只到会不发言现象的发生。三是案审办对案件承办人、办案机构负责人、各位委员的发言均要作详尽的记录，防止出现只作最终结论记录而没有个人审理意见记录的情况发生，以备有据可查，有条件的还可对案审委会议实行“声像同步”录制保存。四是建立案审委及委员案件审理决定质量评估机制，由案审办在一定时间内将每位委员对审理表决意见进行统计，考察其参与审案的次数、与案审委最终对案件的定性和处罚决定相同或者不同意见的比例等，以增强委员与案审委决策能力与决策责任。

　　质监处罚案件集体审理的工作机制纷繁复杂，随着法治政府建设的推进，人民群众对行政执法公平正义要求的日益提高，质监部门只有不断创新工作机制，切实有效地加强案件审理委员会建设，才能不断提高案审委的工作质量和工作效率，使案件集体审理的制度优势和功能得以充分发挥。

　　（作者单位：湖北省质量技术监督局）

       《中国质量技术监督》2013年9月刊