谈大质量工作组织机构的优化途径

创新模式 优化设计

——谈大质量工作组织机构的优化途径

    随着我国经济社会的发展和管理方式的创新，项目管理的理念和方法在各行各业中得到广泛应用。本文旨在阐述当前大质量工作组织结构的特点，结合项目管理理论，分析其存在的主要问题和原因，有针对性地提出优化组织结构设计的途径。

    ■文/黄培东

   质量问题是关系经济社会发展与社会和谐稳定的战略性问题，质量工作是覆盖各行业、涉及各环节的社会性系统工程。随着我国经济的飞速发展和人民生活水平的不断提高，全社会对质量安全问题日益关注，对质量工作的要求日益提高。为健全工作体系，强化组织领导，凝聚社会合力，促进我国产品质量总体水平提升，2010年，国家质检总局发布了《大质量工作机制建设工作方案》，要求各地树立“大质量观念”，加快建立“政府推动、部门协作、企业为主、社会参与”的大质量工作机制，努力营造“政府重视质量、企业追求质量、社会崇尚质量、人人关心质量”的大质量工作氛围。按照总局部署，各级质监部门积极行动，充分依靠地方政府，相继成立了质量安全工作领导小组、质量兴（强）市联席会议等质量工作领导机构，统筹协调本地区质量工作。

    组织结构的主要特点

    （一）基本框架

   从目前情况看，各地建立的大质量工作组织结构基本相同：即由地方政府领导任组长，政府办领导、地方质监局局长任副组长，相关政府职能部门领导为成员。领导小组下设办公室，设置于地方质监局。比如，某市建立的“质量工作领导小组”，由市发改委、经信委、建交委等20余家政府职能部门参加。其组织结构如图1所示。

    （二）主要特点

   实践表明，大质量工作领导机构的建立，在整合社会资源、发挥部门优势、形成工作合力、促进质量事业发展等方面发挥了积极作用，为实施“以质取胜、标准引领、品牌发展”三大战略提供了有力保障。

   一是有利于统筹规划。大质量工作领导机构作为政府的非常设机构和工作平台，将质量工作有效地纳入到地方政府的组织体系内，成为政府的一项重要工作。它的设立，有利于在区域经济社会发展的宏观层面统一规划、统筹运行质量工作，有利于各成员单位共同研究、探讨和决策质量问题，有利于扩大质量工作的社会影响面和显示度。

   二是有利于协同合作。随着质量工作的发展，大质量工作的内涵和外延不断扩大。在内容上涵盖了产品、服务、工程、环境质量等诸多领域，在职责上涉及了质监、工商、建设、环保等众多职能部门。从发展趋势看，质量工作的推进，必须依靠包括职能部门在内的全社会的协同配合。作为政府议事协调机构，大质量工作领导机构的设立，有利于在不同部门、单位、行业的横向关系协调上发挥作用。

   三是有利于应急处置。质量工作具有广泛性、复杂性、艰巨性等特点，要解决质量问题，一个或几个职能部门往往难以承担。特别是当发生公共突发性质量安全事件时，政府的统一指挥、部门的资源共享、行动的协调一致就显得尤为重要。在此情况下，大质量工作领导机构有利于整合资源，提高政府的应急处置能力，从而在短时间内组织力量迅速、妥善地处置突发事件。

   当然，必须看到，当前质量工作领导机构在实际运行中还存在一些问题。比如在协调配合方面，当推进某项具体工作时（如编写质量状况分析报告），主要还是质监部门唱主角、打头阵，相关部门主动性不强、积极性不高、协同配合不够等现象客观存在；又比如在监督考核方面，受组织结构设置的影响，各成员单位基本上处于独立状态，彼此间联系的紧密度不高，质量工作的监督、考核功能难以有效发挥。针对这些问题，笔者认为，运用项目管理理论对组织结构进行分析、研究和比对，有助于发现问题产生的原因，有利于寻找优化改进组织结构的方案。

    项目管理和项目组织结构

   项目管理是适应知识经济环境应运而生的一种管理理念和方法。作为管理学的分支学科，它是运用各种知识、技能、方法和工具，为实现项目目标与期望所开展的管理活动。目前，项目管理已经在经济建设、社会生活和生产实践的各个领域得到广泛应用。

    （一）项目管理的组织结构

   项目组织是保证项目正常实施的组织保证体系。就项目而言，要期望在有限的时间、空间和预算范围内将物资、人员等组织在一起，按计划实现项目目标，建立科学、合理的组织结构是基础。

    项目组织结构的类型主要包括职能型、项目型、矩阵型三种。

    1．职能型组织

   是指按职能来组织部门分工，把承担相同职能的业务及人员组合在一起，设置相应管理部门和职务的组织。该组织呈金字塔型的层级结构，最高管理者位于塔的顶部，中层和基层人员逐级向下分布。一个职能部门对应一种专业分工或任务，项目作为职能部门工作的一部分。当项目需要跨越部门时，由职能部门派员参加，参加者仅向本部门领导报告。项目不设专职负责人，跨部门的协调在职能部门负责人之间进行。其组织结构如图2所示（灰框表示参加项目活动的职员）。

    2．项目型组织

   是指一切工作围绕项目进行，通过项目创造价值以达成战略目标的组织。项目从单位的组织中分离出来，作为独立的单元来处理。组织中设项目负责人，对项目全权负责，拥有很大的自主性和职权。项目组有自己的管理人员和技术人员，组织成员直接向项目负责人报告。其组织结构如图3所示（灰框表示参加项目活动的职员）。

    3．矩阵型组织

   该组织把职能部门和项目组结合成一个矩阵，即在职能型组织的垂直层次结构上叠加了项目型组织的水平结构，兼具两个组织的特征。职能部门是固定的组织，项目组是临时性组织。当项目需要跨越部门时，项目组成员既同原职能部门保持组织与业务上的联系，又参加项目组的工作。按项目负责人权力大小等，该组织分为弱矩阵、平衡矩阵、强矩阵三种结构。

   弱矩阵组织类似于职能型组织，不设项目负责人，项目组成员由职能部门派协调人参加，利用其所在部门为项目提供服务。参加者向本部门领导报告，跨部门的协调在协调人之间进行。

   强矩阵组织类似于项目型组织，专门设立与各职能部门平行的项目管理办公室和专职项目负责人，具体负责项目的管理。项目组成员根据需要从各职能部门抽调，全职或兼职地为项目工作。

   平衡矩阵组织是在弱矩阵结构基础上，指定一名协调人作为项目负责人，赋予其一定的职权，可从相应的职能部门临时抽调所需要的人力、物资等资源。项目组成员既向本部门领导报告，又在项目实施过程中向项目负责人报告。其组织结构如图4所示（灰框表示参加项目活动的职员）。

    （二）项目组织结构的特点

   可以看到，上述项目组织结构各具特色、互有优劣。比如，职能型组织以职能部门作为承担项目任务的主体，具有权责明确、资源集中、人员使用灵活等优点，但同时也存在不以项目目标为导向、激励和创新不足等问题。特别是条块分割明显、协同配合机制缺乏，使跨部门协调变得十分困难。又如，项目型组织具有资源控制力强、内部沟通顺畅、创新与激励性强等优点，但存在资源重复配置、成本低效、项目间缺乏信息交流等缺点。矩阵型组织将集权与分权加以结合，具有组织灵活、响应速度快、工作分布平衡等优点，但该结构的双重领导方式也容易造成政出多门、功过难辩。因此，从一般意义上讲，没有一种组织结构比别的组织结构在整体上更好，也没有一种组织结构完全适用于所有的环境、资源和项目。

   当然，不同的组织结构对项目管理的支持程度各有不同。从职能型到矩阵型，再到项目型组织结构，项目负责人从无到有，跨部门协调效率从低到高，项目管理力度也由小到大。

    大质量工作组织结构的优化设计

   通过以上论述，我们可以看到，当前各地建立的大质量工作领导机构类似于职能型组织。开展质量工作（项目）时，项目组各成员分属不同的职能部门，项目的协调主要在各部门负责人之间进行。当项目性质单一、涉及范围不大时，协调还不算困难。但当项目情况复杂、综合性强、涉及部门众多时，协调配合不畅的问题将变得十分突出。这是由于：受各部门职责分工、资源分配、利益述求、目标期望不同的影响，项目组与职能部门之间容易产生冲突。比如，在人员安排上，职能部门委派的人员需要同时兼顾本部门和项目组两方面的任务，时间、精力难以保证；在工作目标上，受职能部门自身利益的考量，其更倾向于保全和实现本部门利益，影响甚至牺牲项目目标的实现。

   因此，从根本上说，要解决大质量工作中协调难的问题，必须从管理的组织结构上进行优化和改进，通过合理设置适应项目特点的组织结构，提高质量工作的有效性。

   （一）整合质量工作平台资源。近年来，围绕质量工作开展，各地先后组建了各种类型的质量工作领导机构。从整合资源、统一指挥、最大限度地发挥质量平台作用的角度出发，应当考虑将各工作平台有机整合，在地方宏观层面建立统一的“质量工作领导小组”，作为大质量工作的平台，统筹协调和推进本地区质量工作。在此基础上，质量兴市、质量强区等专项质量工作可以依托该平台，作为子项目以不同的项目组织形式加以推进。由此，形成分层布局、统分结合、环环相扣的大质量工作运行体系。

   （二）优化组织领导结构。针对大质量工作覆盖面广、涉及部门多、主要内容包含四大质量等特点，可以考虑对组织结构加以改进，建立起分工更加明晰的职能型组织。以某市“质量工作领导小组”建设为例，成立由副市长为组长，市府办、质监局、建交委、商务委、环保局主要领导为副组长，相关单位为成员的领导小组。下设办公室，由上述四个专业部门负责人参加，其中，质监局主要负责人任办公室主任，其他为副主任，共同承担质量工作的项目总协调职责。

   依照工作职能和分工，分设产品、工程、服务和环境质量四个专业组，分别由四个专业部门担任组长单位，相关成员单位参加。其组织结构如图5所示。

   （三）优化项目组织结构。结合质量工作的特点，科学设计、合理采用相应的组织结构形式，力求重点突出、协调紧密，提高项目管理的效率。

   1．对于仅涉及某一个职能部门的项目，例如：质监部门依照职责开展的产品质量监督抽查，建设部门组织的建筑工程执法检查等项目，可以采用职能型或弱矩阵型组织，项目由职能部门负责实施，承担责任。项目的协调由职能部门负责人完成，以此节约行政资源，提高工作效率。

   2．对于涉及少数职能部门，协调量较小的项目，例如：由相关职能部门联合开展的执法检查、专项行动等，可以采用平衡矩阵型组织，以“领导小组”名义制发文件，确定牵头单位和组成人员，明确任务分工和职责要求，强化各部门的协调配合。

   3．对于涉及多数职能部门，综合性强、协调量大的项目，例如：质量强市、质量状况分析报告等，可以采用强矩阵型甚至项目型组织，在“领导小组”平台上成立专项工作组，集中人员和资源优势，统一指挥和部署工作开展。

    结 语

   现代项目管理作为一项管理科学，实践已经证明其科学性和有效性。当前，我国经济社会转型对政府部门的施政理念和方法提出了新的挑战。因此，将项目管理的方法引入政府行政管理，应当成为我们强化质量管理、提高行政效能的重要选项。当然，项目管理要真正在政府部门得以应用，还需要人员意识、规章制度、管理文化等的系统支持。在实际工作中，项目组织结构的设计也必须针对项目特点、环境变化、资源多寡等因素，综合考虑、据实而定。

    （作者单位：上海市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2013年3月刊